Cuando se habla de reforma educativa se suele entender un cambio de todo el sistema de enseñanza decidido desde el vértice e impuesto de modo uniforme a todas las escuelas. Pero últimamente va abriéndose paso la idea de que la mejora de la enseñanza exige dar mayor autonomía a las escuelas, para que adapten su oferta a las necesidades de sus alumnos. Esta mayor autonomía supondrá también una mayor responsabilidad de las escuelas públicas y privadas frente a las familias que recurren a sus servicios.
Si un profesor de escuela pública concibe una idea innovadora, quizás antes de que haya terminado de redactar los informes precisos y cumplido los demás trámites para obtener permiso de la dirección del centro y de las autoridades educativas, se le agoten las fuerzas para ponerla en práctica. Si tiene problemas serios con algún alumno, posiblemente tendrá que enfrentarse a los padres sin gran apoyo por parte de la dirección, pues aplicar medidas graves requiere largos y complicados expedientes, que los responsables de la escuela preferirán evitar.
Si el director de un colegio estatal se propone exigir más a los profesores, probablemente verá que su autoridad es limitada. Los subordinados, protegidos por su estatuto funcionarial y por los sindicatos, se resistirán a hacer más de lo estrictamente estipulado. Si el consejo de dirección pretende adquirir material escolar o mejorar las instalaciones, para que la admninistración educativa lo autorice tendrá que iniciar un laborioso proceso, que tal vez se pierda en los meandros de la burocracia.
Si unos padres no están satisfechos con la escuela pública a la que llevan a sus hijos, no encontrarán fácil lograr que sus quejas sean atendidas. No sirve amenazar con marcharse (no pueden ir a otro colegio si no están en condiciones de pagar uno privado), pues los centros públicos reciben los alumnos y el dinero con independencia de la fama y los resultados.
Lo común a todos estos actores descontentos es que no están metidos en la misma escuela por coincidir en un determinado proyecto educativo. Los profesores son asignados al centro o contratados por la administración escolar. El director está en el mismo caso; o, si es elegido por el consejo de escuela, tal vez hubo que convencerle para que se presentara a la votación. Los padres han caído allí porque esa era la escuela que les correspondía por su domicilio. En fin, lo que falta en el colegio es un carácter propio con el que todos puedan sentirse identificados.
Gran Bretaña, pionera
Por este motivo, está extendiéndose en diversos países la idea de permitir que las escuelas públicas sean diversas y peculiares, de modo que atraigan a las familias por la enseñanza que dan, en vez de recibirlas como por sorteo de manos de una burocracia ciega. Esto exige otorgar a las escuelas suficiente autonomía para organizarse a gusto de padres y docentes, sin estar encorsetadas por los poderes administrativos. El fruto que se espera de esta mayor libertad es el fortalecimiento de la responsabilidad: de los padres, que tomen la escuela como propia, y de los profesores y directivos ante los padres.
Gran Bretaña es pionera en esta fórmula. Con la reforma educativa puesta en marcha por los conservadores en 1988, las escuelas estatales tienen la posibilidad de hacerse autónomas. En principio, los centros públicos dependen de las «autoridades educativas locales» (LEA), que les mandan los alumnos, les asignan los profesores y les adjudican el presupuesto. Si la dirección lo propone y los padres lo aprueban en referéndum, una escuela puede sustraerse al control de su LEA y pasar a depender directamente del Ministerio de Educación. Esto significa que recibe financiación según un tanto por alumno. Como las familias pueden pedir plaza en una escuela autónoma aunque no les corresponda por su domicilio, el dinero que recibe el colegio -excluidos los costos fijos- depende de su capacidad de atraer alumnos.
Estas escuelas gozan también de mayor autonomía para desarrollar sus propios métodos pedagógicos y, hasta cierto punto, para diseñar el plan de estudios y seleccionar a los alumnos. Al mismo tiempo, para facilitar la elección de escuela por criterios educativos, el gobierno publica los resultados académicos obtenidos por las escuelas estatales, autónomas o no. Con ello pretende que los colegios sean realmente responsables ante los padres por el servicio que prestan.
También con financiación externa
Hasta ahora, unas 700 escuelas han dado el paso de hacerse autónomas. Y el gobierno quiere fomentar el movimiento. Para el presente periodo de sesiones del Parlamento, ha anunciado una ley que permitirá a las escuelas autónomas obtener financiación externa. En la actualidad, los colegios de este tipo que pretendan reunir capital para inversiones, tienen que pedir ayudas públicas, y está en manos del gobierno aprobar, rechazar o rebajar las asignaciones solicitadas. Si el nuevo proyecto conservador se lleva a término, las escuelas autónomas podrán pedir créditos a entidades privadas, ofreciendo sus terrenos y edificios como garantía. Además, podrán obtener dinero con sus instalaciones, por ejemplo alquilando pistas deportivas.
Con esto se pretende que las escuelas autónomas con iniciativas dispongan de libertad económica para poner en práctica sus ideas. Los laboristas replican que las escuelas no necesitan tales poderes y que los créditos privados podrían acabar forzando a las escuelas a vender propiedades para pagar deudas.
Por otro lado, el Ministerio de Educación quiere dar a las escuelas autónomas más facultades para seleccionar a los alumnos (ver servicio 15/96). Sostiene que una escuela autónoma no podrá definir su personalidad característica si no tiene suficiente capacidad para escoger a los estudiantes que mejor se adapten a su proyecto educativo.
Otro proyecto del gobierno es implantar el cheque escolar para las escuelas infantiles. Los padres de niños de cuatro años podrían emplear sus cheques en cualquier centro, estatal o no.
EE.UU.: públicas, pero autónomas
Una fórmula distinta para dar autonomía a las escuelas públicas se está aplicando en Norteamérica. Se trata de las llamadas charter schools (ver servicio 176/94), autorizadas por primera vez en 1991 en Minnesota (Estados Unidos).
Las charter schools son públicas y gratuitas. El Estado las financia y supervisa; pero tienen un estatuto propio, por el que gozan de amplia autonomía. Surgen por iniciativa de padres o profesores, que ponen en pie un nuevo centro o transforman en charter school uno ya existente. Los promotores les dan un carácter propio, diseñando el plan de estudios y la organización escolar. Tienen también independencia para gestionar el presupuesto y pueden adoptar criterios de selección del alumnado, siempre que no sean injustamente discriminatorios.
Ahora existen unas doscientas charter schools en once Estados. La idea se ha extendido ya a Canadá: la provincia de Alberta ha sido la primera en aplicarla este mismo curso.
Desde la base
Las charter schools se caracterizan por proceder más directamente de la base que las semejantes británicas. Para que surja una charter school es preciso que un grupo de padres y profesores tome la iniciativa de ofrecer un tipo determinado de enseñanza. Esto se subraya a veces de modo especial, como ocurre en Alberta, donde para fundar una escuela de esta clase, los promotores deben demostrar que su proyecto aporta algo nuevo con respecto a lo que se encuentra ya en el sistema público.
En cualquier caso, unos entusiastas han de poner manos a la obra si quieren aprovechar la libertad que se les brinda. Esto explica que las charter schools sean relativamente pocas (quizá nunca pasen de ser un sector minoritario dentro de la enseñanza estatal) y es la razón de su eficacia (aunque no falten fracasos): la dedicación de unas familias y profesores convencidos que trabajan en un proyecto propio. Y en muchos casos, se insiste expresamente en este punto, exigiendo a los padres que se comprometan, por escrito, a cumplir con ciertos deberes, como asistir a reuniones o entrevistarse periódicamente con los profesores.
Canadá: escuelas diferenciadas
En Canadá, fuera de la fórmula charter -que por ahora sólo existe en Alberta-, se están extendiendo las escuelas públicas diferenciadas, que se caracterizan por planes de estudios o sistemas pedagógicos especiales, o por dirigirse a un tipo de alumnos. En varias provincias se han abierto escuelas femeninas o especialmente pensadas para estudiantes negros o indios.
Comienza a haber también colegios más centrados en la tecnología, las ciencias, los idiomas o la educación artística. Por ejemplo, un escuela primaria de Columbia Británica ofrece inmersión en el mandarín. El gobierno de Nueva Escocia planea montar una escuela secundaria, orientada a la teconología, con la cooperación de empresas de informática y telecomunicaciones, que se ocuparán de proporcionar los equipos que se usarán para la enseñanza. Y hay otras que aplican determinados métodos pedagógicos, como el Suzuki (para la enseñanza de la música), el Cogito o el Montessori.
Informe polémico en Alemania
La idea de dar autonomía a las escuelas públicas ha recibido respaldo de una comisión de expertos formada en Alemania. Su informe, encargado por el gobierno de Renania del Norte-Westfalia -el Land más poblado de Alemania- y muy comentado en todo el país, propone medidas ya ensayadas en Gran Bretaña y Norteamérica.
Los 24 miembros de la comisión sostienen que «el debate de los últimos años acerca de cuál sea la estructura más adecuada para el sistema educativo ha mostrado la imposibilidad de llegar a un consenso». Por tanto, proponen que, en vez de plantear una reforma general del sistema, los esfuerzos de mejora se centren en «la evolución de cada centro concreto y en la diversidad de la oferta educativa».
En consecuencia, la comisión sugiere otorgar a las escuelas una amplia autonomía administrativa, económica y pedagógica. Cada centro debería tener un perfil propio, concretado en un proyecto que habrían de dar a conocer, para permitir a las familias hacer una elección consciente. Las materias comunes a todas las escuelas no deberían ocupar más del 60% del horario lectivo, de modo que las escuelas tuvieran libertad para configurar el resto del plan de estudios.
En cuanto al funcionamiento, la comisión propone que los centros se gobiernen a su modo, cada uno según unos estatutos propios. También podrían contratar por sí mismos servicios privados y buscar sus propias fuentes de financiación, por ejemplo mediante patrocinadores o alquilando sus instalaciones.
Otra propuesta importante del informe renano es que los profesores dejen de ser funcionarios y pasen a tener un contrato laboral regulado por convenio. Los centros podrían así tener libertad para contratar al personal docente. También abogan los expertos por pagar a los profesores, en parte, según su rendimiento.
Suecia: Papel activo de los padres
En Suecia, hasta hace dos años las escuelas dependían del gobierno de Estocolmo. Después, la responsabilidad pasó fundamentalmente a las provincias, limitándose la intervención del gobierno al aspecto presupuestario. Ahora, una propuesta de ley, preparada por un comité de políticos de todos los colores, prevé que cada escuela sea gobernada por un consejo que podrá decidir sobre asuntos importantes, como el perfil del colegio, la contratación y despido del profesorado o las iniciativas para activar las relaciones entre escuela y familias.
La idea básica de la reforma es involucrar más a las familias en la escuela. Con este fin, los padres tendrán mayoría en el consejo de administración de la escuela, en el que participarán el director, profesores y algún representante de los alumnos. Los detractores de la reforma dicen que la mayoría de los padres no están capacitados para juzgar cuestiones pedagógicas ni interesados en gobernar la escuela. Pero, aunque los profesores sigan llevando la voz cantante, el principal cambio es la mayor autonomía de la escuela y el papel activo de la familia como componente necesario de ella.
España: ¡Colegios, hagan su oferta!
En la educación española, la tendencia estatalizadora del gobierno socialista se ha visto matizada por la redistribución de competencias con las comunidades autonómas. Además, los propios socialistas han aprendido de sus errores y en noviembre del año pasado hicieron aprobar la ley de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros, que amplía la autonomía de los centros escolares. Paradójicamente, han sido los sindicatos de profesores y los sectores de izquierda los enemigos de esta ley, porque, a su juicio, introduce en la enseñanza pública criterios propios hasta ahora de la privada.
En los tiempos de la polémica con la enseñanza privada, los socialistas rechazaban la pretensión de que los fondos públicos sirvieran para financiar centros que tuvieran un ideario propio. Ahora, la nueva ley permite que los centros públicos gocen de mayor autonomía para presentar una oferta educativa específica, de la que deberán informar a las familias.
También podrán gestionar sus recursos económicos, humanos y materiales. Y si antes se consideraba execrable negocio cualquier aprovechamiento económico del colegio, ahora los centros podrán obtener ingresos derivados de la utilización de las instalaciones, siempre que reviertan en los gastos de funcionamiento.
A la autonomía de los centros para hacer una oferta educativa específica debe corresponder la libertad de las familias para elegir centro, sin que esté determinado por el domicilio. En este punto, el ministro de Educación aseguró que los padres tendrán más posibilidades de elección dentro de una zona determinada. Lo que sí señala la ley es que todos los centros sostenidos con fondos públicos (estatales y privados concertados) tendrán que admitir alumnos con necesidades educativas especiales, pertenecientes a minorías étnicas y de grupos sociales desfavorecidos.
En cuanto a los órganos de dirección del centro, si en los viejos tiempos se insistía sobre todo en la democratización, ahora se busca la eficacia y la profesionalidad. Los directores serán elegidos por el consejo escolar entre los profesores que cuenten con una formación específica y acreditada experiencia, y el elegido verá incrementada su retribución. Igualmente, se refuerza el papel de los inspectores educativos, categoría a la que se accederá por concurso-oposición.
La inspección educativa hará cada cuatro años una evaluación externa de los colegios, según una orden ministerial que desarrolla la ley y que ha sido sometida al preceptivo informe del Consejo Escolar del Estado. La evaluación «deberá tener en consideración el contexto socioeconómico de los centros y los recursos con que cuentan». Se ha dicho que esta precisión excluye que los resultados de las evaluaciones vayan a ser recogidos, como ocurre en el Reino Unido, en listas públicas con clasificaciones. Hay mucho miedo a la competencia y no hay que crear más recelos entre el profesorado.
La tendencia, pues, en varios países es hacia la variedad de la oferta educativa, también en la enseñanza pública. Pero la realización de las nuevas posibilidades depende, en gran parte, de que los interesados estén dispuestos a asumir la responsabilidad que implica la autonomía.
Redistribución de poderes educativos
E n los dos últimos decenios, las reformas educativas han llevado a una redistribución de poderes entre las autoridades centrales, regionales y locales y las propias escuelas. Un informe, recién publicado, del Centro para la Investigación e Innovación en la Enseñanza (CERI) muestra esta evolución en 14 países de la OCDE (1). Los datos revelan que se tiende a delegar poderes cada vez mayores en las escuelas, las cuales toman actualmente entre el 25 y el 41 por ciento de las decisiones en la mayor parte de los países.
Los procedimientos varían mucho de país a país. Como máximo, se puede reagrupar a los países estudiados en dos tipos: aquellos en los que la Administración central ejerce un poder limitado sobre el sistema educativo -Alemania, Bélgica, Estados Unidos y Suiza- y aquellos otros en los que su control es mayor: Austria, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Noruega, Nueva Zelanda y Portugal.
En este estudio, los datos se estructuran conforme a tres series de variables: los niveles de decisión (escuela, autoridades de niveles intermedios, administración central); los modos de decisión (autonomía total, concertación, independencia dentro de ciertos límites) y campos de decisión (entre ellos, organización pedagógica, estructuras y planificación, gestión del personal y de los recursos financieros). La investigación tiene en cuenta tanto los centros públicos como los privados.
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(1) Les processus de décision dans 14 systèmes éducatifs de l’OCDE. OCDE. París. (1995). 140 págs.