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En un ambiente cargado de tensión y pesimismo, un mensaje emergió claro en Nueva York, en la recientemente celebrada 77 Asamblea General de la ONU: vivimos tiempos de inflexión en el multilateralismo, de proteccionismo, de nacionalismos, de desparrame del Estado. Somos testigos del desafío –cada vez mayor– a la gobernanza global inspirada por Europa y los EE. UU., con Bretton Woods y la Conferencia de San Francisco. Más y más actores motejan el orden mundial basado en reglas como una extensión de la dominación occidental. Y, por lo tanto, lo cuestionan, mientras el derecho internacional se descompone en derecho blando, auto-regulación, y acuerdos que huyen del legally binding.
Se terminó el reinado indiscutible de la globalización tal como la conocíamos: sustentada en los ideales de universalidad, derechos humanos y libertad. El mundo se encuentra en una nueva era. La estabilidad y certeza que proporcionaba el entramado institucional a la economía global, se han desvanecido. Pasamos del “just in time” al “just in case”; del “offshoring”, al “friend-shoring”, al “nearshoring” para terminar en una generalizada aspiración al “reshoring”. La imagen de “globalización feliz” que simbolizaba la hegemonía indiscutible de EE. UU. al comienzo del siglo, es poco más que un recuerdo distante.
Las cadenas globales de valor están bajo presión, debilitadas por la incursión de la política. A medida que las tensiones geopolíticas cobraron protagonismo, vimos una reducción en los nuevos acuerdos comerciales –y los pocos alcanzados han sido principalmente regionales–. Los instrumentos tradicionales de resolución de conflictos se califican de obsoletos; las disputas comerciales se sacan fuera del sistema de la Organización Mundial del Comercio (OMC), ya que el mecanismo formal de conciliación sigue paralizado.
En un panorama cada vez más complejo, los países ejercen su poder regulatorio sobre el comercio y la competencia, invocando la seguridad nacional. Un nuevo entorno económico con la guerra en Ucrania –y los esfuerzos de Occidente de contener a Rusia– de telón de fondo, ha acelerado esta evolución. El caos que persiste en el campo energético es testimonio de ello.
Estas tendencias emergen después de largos períodos de liberalización –particularmente en el contexto de la Unión Europea, cuyas cuatro libertades (bienes, personas, servicios y capital) formaron el tejido del bloque–. Pero contrariamente a nuestros deseos, no son transitorias; es poco probable que desaparezcan en el corto plazo. La liberalización se basa en la confianza, piedra angular del intercambio. Y la falta de confianza es, en última instancia, el meollo del proteccionismo de hoy.
Construcción y fractura del orden global internacional
El “Nuevo Mundo” que emergió tras la Segunda Guerra Mundial –el orden basado en reglas–, fue proclamado en la Carta del Atlántico, declaración seminal escrita por el primer ministro Churchill y el presidente Roosevelt en agosto de 1941. Aunque era imposible en esa fecha asegurar cuál sería el final de la guerra, estos dos líderes compartían visión y seguridad en los conceptos que defendían –un compromiso de “extender a todos los Estados, pequeños o grandes, victoriosos o vencidos, la posibilidad de acceso a condiciones de igualdad al comercio y a las materias primas mundiales que son necesarias para su prosperidad económica”–.
Fundamentalmente, la paz que los dos imaginaban –diseñada para evitar un nuevo conflicto global– se conseguiría a través de la prosperidad, y la prosperidad a través del intercambio, todo ello basado en la confianza. Y así arrancó un período de progreso social y crecimiento económico sin precedente, bajo el paraguas de Pax Americana.
Los principios básicos de la Carta se convirtieron en el leitmotiv de nuestro orden basado en reglas que ha sacado a cientos de millones de la pobreza. Sin embargo, los beneficios de la globalización no se han repartido de forma equitativa: los muy ricos (el 1 por ciento más adinerado) y las clases medias de las economías emergentes han sido los más favorecidos; los muy pobres (el 5 por ciento más necesitado) han sido virtualmente excluidos. Y las clases medias de los antiguos estados comunistas y de América Latina, junto con las clases medias-bajas de las economías avanzadas, progresivamente han quedado orilladas de esta corriente (lo que repercute en el éxito de los populismos en las Américas o Europa).
La pandemia no ha hecho más que agravar desigualdades ya existentes, además de menoscabar la globalización con la ruptura de las cadenas de valor globales. Estos choques repetidos no representan acontecimientos inconexos; al contrario, reflejan el estado de la economía global y la incertidumbre más amplia que la caracteriza.
Así pues, el período prolongado de equilibrio estratégico que disfrutamos después de la Segunda Guerra Mundial se desploma. La correlación entre intercambio y prosperidad –con su corolario de paz– ya no se sostiene. El Orden Liberal que conocíamos carece de mordiente.
La guerra en Ucrania ha exacerbado un desasosiego creciente. En paralelo, ha servido para despertarnos de nuestro sopor geopolítico.
Competencia entre grandes potencias
La caída del Muro de Berlín –que marcó el comienzo de la integración de Europa del Este en el “mundo libre”– seguida por la entrada de China en la OMC en la década siguiente, parecieron confirmar la filosofía del vector intercambio-prosperidad-paz. Impulsada por la convicción de que el crecimiento económico provocaría (inexorablemente) una transformación política, EE. UU. respaldó la adhesión de Pekín a la OMC, siguiendo la misma lógica que la Ostpolitik alemana –empleada primero por el Canciller Brandt con Rusia– de aproximación a través de la creación de vínculos económicos.
Se podría decir que China ha sido el mayor beneficiario del sistema. Pero su inclusión en el orden multilateral hizo poco para limitarla –y menos para inducir la anhelada apertura del régimen–. El país ha infringido las normas, una y otra vez, y se ha salido con la suya. Y el interés desde Pekín en participar en el liderazgo internacional nunca se ha traducido en una voluntad de aceptar la responsabilidad que conlleva, muy a pesar de EE. UU.: ya en 2005, el Subsecretario de Estado Robert Zoellick “inst[aba] a China a convertirse en un actor responsable.”
En lugar de fortalecer el orden mundial, la incorporación de China al sistema ha tenido el efecto contrario: elevar –al nivel internacional– una visión alternativa del mundo y su organización, así facilitando la creación de un sistema internacional paralelo, esculpido en torno al Belt and Road.
Tras más de tres décadas de políticas de primacía del desarrollo económico y perfil bajo (el lema del mandato de Deng Xiaoping: “esconder la fuerza y esperar el momento oportuno”), el ascenso político inexorable de Xi Jinping ha colocado al país en un nuevo camino hacia el “rejuvenecimiento nacional” bajo bandera ideológica. El actual presidente (que tiene todas las papeletas de resultar reelegido en el XX Congreso Nacional del Partido Comunista de China –PCC– en octubre) ha establecido como objetivo crear “un gran país socialista moderno que sea próspero, fuerte, democrático, culturalmente avanzado, armonioso y hermoso para mediados de siglo.”
Xi propone este modelo económico “floreciente” de socialismo con características chinas como una “nueva opción” para el mundo en desarrollo. Ahora que las sociedades occidentales se consumen en sentimientos antiglobalistas, China busca posicionarse como abanderado de la globalización y el comercio internacional, con una concepción engañosa en la que la prosperidad y las libertades individuales ya no precisan ir de la mano.
Para el PCC, los derechos humanos universales, la democracia y el estado de derecho integran un desafío fundamental a sus intereses –enfoque presente desde su fundación; no ha hecho sino fortalecerse bajo Xi–. Pekín ha utilizado varias alianzas multilaterales para redefinir estos conceptos básicos de una manera compatible con su visión nacional, y recaba respaldos importantes en Medio Oriente, África, Asia y partes de América Latina, donde estos principios liberales se cuestionan abiertamente.
Por lo tanto, un reto clave al que nos enfrentamos es el impacto y el atractivo del modelo chino para las muchas naciones que exigen un orden mundial actualizado y denuncian las alianzas/coaliciones/competencias que se están formando como prueba de un «no orden» que rechazan. Ante la lucha ideológica entre Occidente y China, se niegan a elegir bando.
Los errores de Occidente
Hoy en día, nos encontramos en la cúspide de un mundo dividiéndose entre dos sistemas competidores, cada uno avalado por su propio conjunto de instituciones. La arquitectura que sustenta el orden liberal occidental es frágil; los instrumentos tradicionales –gobierno y derecho– se debilitan.
Pero, por inconveniente que sea, la verdad es que nosotros –el Occidente colectivo– compartimos la culpa de la situación en la que estamos.
Podríamos citar la complacencia que definió nuestra perspectiva al comienzo de los 90; la toma de decisiones a veces unilateral que obstaculizó nuestra unidad de propósito; nuestra incapacidad para abordar adecuadamente los desequilibrios resultantes de la globalización o para proteger a nuestros ciudadanos y su forma de vida. Nos quedamos cortos a la hora de preservar y apoyar el orden basado en reglas al ignorar o sobrepasar sus límites, apelando a nuestro autoproclamado (aunque erróneo) excepcionalismo como fuente de legitimidad.
Al sobrestimar el poder de la economía –a costa de la geopolítica–, Europa permitió la entrada indiscriminada de Pekín en nuestros mercados, donde ha adquirido empresas e invertido en infraestructura crítica que ahora estaría sujeta a estrictos criterios de selección.
El camino a seguir
En un mundo cambiante, nuestros líderes tienen un papel fundamental que desempeñar: fomentar confianza y generar seguridad; promover el cumplimiento con y aplicación de las normas que sustentan nuestro orden; buscar medios creativos para lograr la paz a través de reglas e instituciones. Cuando la base del sistema cambia, como hoy, se requiere abordar la raíz del problema, en lugar de tratar de encajarlo en un marco preexistente.
Necesitamos modificar nuestra lógica. Al mismo tiempo, debemos aferrarnos a lo esencial: seguir luchando por la universalidad, los derechos humanos, la democracia –los principios que respaldan nuestro precario orden internacional–.
Ana Palacio
Antigua Ministra de Asuntos Exteriores de España. Profesora Visitante, Georgetown University