Más allá de la dicotomía escuela pública-escuela privada
El derecho a la educación no tiene opositores teóricos, pero no se puede realizar en la práctica si en la escuela rige la uniformidad, como no existiría derecho a la información si la prensa fuera un monopolio. La libertad de enseñanza exige la posibilidad real de crear y dirigir centros educativos no estatales, pero no se reduce solo a eso. Para asegurar a las familias el derecho de elegir escuela hay que superar el viejo esquematismo que opone enseñanza pública y enseñanza privada, e introducir el pluralismo en la red estatal. Así se sostiene en un folleto (1) publicado por OIDEL (2), del que ofrecemos un resumen.
La reflexión sobre la libertad de enseñanza debe superar el viejo discurso que opone el sector privado al público ya que se trata, en definitiva, de reivindicar una libertad pública. Las palabras claves son: libertad de elección, responsabilidad de los educadores y pluralismo.
El derecho a la educación comprende dos dimensiones:
Es un derecho social, es decir, una prestación que debe ser garantizada por el Estado.
Es también un derecho de «libertad», que protege a la persona humana y a la familia contra las pretensiones excesivas del Estado. La libertad de elección está unida a la de abrir escuelas y a gestionarlas con autonomía. Los padres deben tener la libertad de elegir para sus hijos el tipo de educación que juzguen más favorable. El derecho a la educación no existe plenamente si no existe un auténtico pluralismo escolar.
Más aún, las mismas escuelas públicas deberían poder determinar un proyecto pedagógico original y ponerlo en práctica con autonomía.
¿Cómo desarrollar la libertad de enseñanza?
1. Cada centro escolar, público o privado, posee un proyecto pedagógico propio, inscribiéndose en el marco general definido por el Estado.
2. Este marco general está concebido de tal forma que puede fijar un cierto número de objetivos cualitativos. Este marco no hace referencia a los métodos de enseñanza. Precisa, por el contrario, un código deontológico.
3. Una escuela pública admite, prioritariamente, a los alumnos de la zona. Esta disposición constituye la única limitación a la elección de los padres, que pueden optar por otra escuela.
4. Las condiciones de admisión en un centro escolar están claramente estipuladas en el proyecto del centro.
5. El Estado controla la coherencia entre el proyecto y su aplicación. Asegura, entre otras cosas, una información transparente y objetiva sobre las posibilidades de elección.
6. La financiación de la educación obedece a un doble principio: a) diferencia entre prestación y financiación; b) financiación de la demanda educativa y no de la oferta.
Escuelas distintas para alumnos distintos
Las investigaciones pedagógicas están de acuerdo en que no todos los alumnos poseen las mismas características: no existe una pedagogía que sea buena para todos los niños. Solo son eficaces las pedagogías que tienen en cuenta lo específico de las necesidades y de las aspiraciones de cada uno.
En este contexto, el establecimiento de una auténtica libertad de enseñanza aparece como el único medio de responder adecuadamente a esta multiplicidad de necesidades.
Las reformas escolares modifican regularmente el paisaje educativo. El gran error de la mayoría reside en la idea de que es posible establecer un programa único, o medios de educación uniformes, creyendo que pueden convenir a todos.
La crisis que atraviesan la mayoría de los sistemas educativos se debe, en gran parte, al hecho de que nuestras sociedades han perdido su homogeneidad. La misma escuela para todos no conduce a reforzar el vínculo social, sino que lo fragiliza, ya que este vínculo depende esencialmente del grado de desarrollo personal de los miembros de una sociedad dada.
Cuando una política educativa ofrece posibilidades diferentes, tanto en el plano pedagógico, como en el plano filosófico o religioso, y garantiza a los alumnos y a los padres posibilidades de elección respetuosas de la libertad y la equidad, los alumnos se desarrollan mejor y el fracaso escolar, con sus consecuencias personales y sociales, disminuye o encuentra respuestas adecuadas.
Nuevos modos de financiar la escuela
En el sistema instaurado en la mayoría de los países, el Estado financia su propia oferta educativa. Un nuevo acercamiento podría consistir en una financiación de la demanda, es decir, de las necesidades reales. Por consiguiente, la política a seguir en este campo debe ser la de una financiación «orientada al sujeto», en función del alumno.
Además de los métodos tradicionales denominados contratos o conciertos habría que explorar nuevos modos de financiación.
La primera estrategia a tener en cuenta es la desgravación fiscal. Los padres que eligen un centro no financiado directamente por el Estado pueden deducir de sus impuestos una parte o la totalidad de los gastos escolares.
La segunda solución clásica se conoce con el nombre de «bono o cheque escolar»: A los padres que eligen una escuela privada, se les conceden unos bonos por una cantidad calculada sobre un porcentaje del costo correspondiente del alumno en una escuela pública. El bono puede ser cobrado por los centros reconocidos.
Una tercera vía consiste en la creación de un estatuto de Escuela Pública Libre. Las escuelas privadas o públicas que lo deseen se adhieren a una normativa que les asegura, a la vez, autonomía pedagógica y financiación pública. [Ver abajo «Ejemplos prácticos de libertad de elección».]
Medios para ejercer la libertad
El Estado no puede contentarse con «conceder» una libertad educativa; debe poner en práctica las condiciones que permitirán disfrutarla a todos, sin discriminaciones de sexo, religión, opinión o medios económicos.
De hecho, no podemos hablar de libertad si carecemos de los medios para ejercerla. Esto es válido para todos los derechos sociales y culturales y específicamente para el derecho a la educación.
Entre monopolio educativo y mercado libre de la educación existe una vía intermedia que se basa en el principio de subsidiariedad, restituyendo a la sociedad civil la prestación educativa y confiando al Estado la doble misión de financiación y de supervisión general de la enseñanza. Esta última misión puede ser ejecutada en colaboración con los actores educativos.
Laicidad abierta
La laicidad no debe ser confundida con la neutralidad. La neutralidad significa, de hecho, que la escuela acoge en su seno todas las opiniones sin evaluarlas, pensando de manera ilusoria que la educación es «el encuentro caótico con todas las experiencias» (Firpo).
En la práctica se verifica que esta neutralidad es falsa, especialmente en un sistema de educación centralizada y estatal que solo difícilmente evita un control político de las opiniones y de las conciencias.
Al contrario, el desarrollo de la libertad de enseñanza permite a cada centro escolar basarse en un proyecto pedagógico claro, un proyecto cimentado en valores bien definidos. Así el conjunto del sistema gana en transparencia.
¿Cómo poner en práctica una laicidad abierta?
1. Laicidad significa primeramente tolerancia y respeto a la pluralidad de las opiniones. Por ello no debe oponerse a las convicciones personales. Lo que rechaza son las actitudes de manipulación.
2. El valor del pluralismo pasa por la diversidad de la oferta pedagógica, y en consecuencia, por la autonomía de los centros escolares, que deben concretar los valores que quieren transmitir.
3. Pertenece al Estado controlar, por un proceso democrático y abierto, la compatibilidad de los proyectos escolares con los principios de no discriminación. Así los proyectos pedagógicos antidemocráticos o no respetuosos con la dignidad de las personas, pueden ser descartados.
4. El órgano supervisor tiene por función primordial la de velar por la coherencia entre los valores practicados en la escuela y el proyecto pedagógico anunciado.
5. Así se asegura una laicidad abierta, una laicidad que respeta las libertades de pensamiento, opinión, expresión y no impone una «religión oficial de neutralidad».
Que los padres decidan
En un sistema de libertad, los centros escolares, que están bajo la responsabilidad de una dirección que conoce su entorno, pueden poner en práctica programas y métodos de enseñanza elegidos en función de las necesidades reales de los alumnos. Los directores de centro y el profesorado son considerados como auténticos profesionales y eligen lo que es útil para sus alumnos. Asumen ante los padres y ante el Estado la plena responsabilidad de estas decisiones.
En un sistema de libertad de enseñanza, en el que los padres eligen la escuela de sus hijos, es toda la sociedad civil la que asume la responsabilidad educativa. Juzgar a los padres incapaces de tales decisiones es una grave y mala interpretación de los principios que rigen una democracia. ¿Por qué se les juzga incapaces de responsabilizarse en este campo, cuando lo son manifiestamente en otros aspectos de la vida social? Los padres ejercen plenamente su responsabilidad en la elección del centro escolar de sus hijos. El ejercicio de esta elección, que representa también una forma de supervisión de la calidad pedagógica de la escuela, es un acto de responsabilidad individual y cívica.
Ejemplos prácticos de libertad de elecciónSuecia. En 1992, Suecia pone en práctica un programa de elección de escuela con el objetivo de eliminar la antigua centralización y promover el pluralismo y la libertad de elección. Tres son las ideas básicas: voluntad de actualizar el sistema, en conformidad con los instrumentos internacionales relativos al derecho a la educación; hacer que el sistema sea más eficaz pedagógica y económicamente; y equilibrar los poderes entre el Estado y la sociedad civil.
Los padres no están sometidos a la zonificación; la única limitación proviene del hecho de que las escuelas tienen la obligación de aceptar, en primer lugar, a los alumnos de sus zonas geográficas. Los alumnos tienen una plaza reservada en la escuela de su barrio; si quieren otra escuela, pueden inscribirse en una lista de espera.
En 1993, las subvenciones estatales toman la forma general de contribuciones a los municipios sin entrometerse en la organización escolar. Simplemente, los municipios están obligados a proporcionar la instrucción gratuita; esta gratuidad se extiende al material escolar y al transporte, salvo en el caso de que los padres elijan una escuela diferente. Para las escuelas privadas que han sido aprobadas por la Agencia Nacional de Educación, el programa prevé, desde 1993, bonos de educación a favor de los niños a los que sus padres quieren enviar a una escuela no estatal. El valor de esos bonos se fija en el 85% del coste medio del alumno en una escuela pública del mismo nivel. Los centros privados o no estatales no son solo los beneficiarios de las subvenciones, sino que son considerados como pertenecientes al sistema educativo del Estado.
Dinamarca. Todo grupo de familias que reúna, al menos, 28 niños, está autorizado a abrir una escuela que será subvencionada por el Estado desde el primer día de su existencia. Los Estatutos de la escuela deben ser enviados al Ministerio para su aprobación. Aprobación que el Estado otorga cuando tienen la convicción de que la escuela está bien administrada. Se envía el proyecto pedagógico junto con los Estatutos, pero el Ministerio considera, generalmente, que ese proyecto pedagógico concierne esencialmente a los padres.
El Estado financia todos los establecimientos de enseñanza y de formación privados, municipales o regionales. El «Folketing» (Parlamento danés) decide cómo repartir los fondos públicos entre los diferentes tipos de enseñanza, en virtud de la ley sobre las dotaciones.
Los centros escolares administrados por los gobiernos autónomos o por los organismos privados reciben directamente del Estado fondos importantes, a saber: hasta el 100% del presupuesto del centro para los primeros y el 85% para el segundo caso.
___________________________(1) Jean-Daniel Nordmann. Seis preguntas sobre la libertad de enseñanza. OIDEL (sin fecha). 25 págs.(2) La Organización Internacional para el Desarrollo de la Libertad de Enseñanza (OIDEL), creada en 1985, goza de estatuto consultivo ante la ONU, la UNESCO y el Consejo de Europa. Su sede está en Suiza: 32, rue de lAthénée; CH-1206 Genève. Tel. +41 22 789 2949. Fax +41 22 789 2922. Internet: www.oidel.ch.OIDEL Europa, constituida para promover los objetivos de OIDEL en el marco de la Unión Europea, tiene su sede en España: Zurbano, 58; 28010 Madrid. Tel. +34 91 702 0391. Fax +34 91 308 0625.El estado de la libertad de enseñanza en el mundo
En 1995, OIDEL publicó un estudio que medía el grado de libertad de enseñanza en 60 países del mundo (ver servicio 35/95). El índice empleado entonces atendía a tres criterios principales: posibilidad legal de crear escuelas no estatales; financiación de los centros no estatales, en régimen de paridad con la escuela pública; y porcentaje de alumnos en la enseñanza privada (primaria y secundaria) respecto al total de alumnos de cada nivel.
El nuevo Informe 2002 sobre el estado de las libertades educativas en el mundo, de OIDEL, amplía la cobertura y afina los métodos de medición. Presentado en la sede de la ONU en Ginebra hace unos meses, desde la semana pasada está disponible en español en un libro editado por OIDEL Europa en colaboración con el grupo Santillana (3).
Esta vez se analizan 85 países de todos los continentes, que suman el 87% de la población mundial. Solo se ha considerado la enseñanza primaria, porque es la única obligatoria en todas partes.
La financiación pública de las escuelas no gubernamentales (ENG), si existe, se mide según cuatro grados: 1) la ayuda del Estado es débil o mal definida; 2) el Estado subvenciona, total o parcialmente, los salarios de los profesores; 3) también sufraga gastos de funcionamiento; y 4) contribuye además a las inversiones (compra o renovación de instalaciones). La combinación de esta medida con la posibilidad legal de crear y dirigir ENG da el índice simple de libertad de enseñanza.
Pero esto no es suficiente. Si un país permite la existencia de ENG y las financia de alguna manera, pero escolariza a un porcentaje bajo de los niños, no cabe decir que garantice la libertad de enseñanza. Más bien se habría de concluir que el Estado hace dejación de sus deberes en el terreno educativo. Por eso, el informe toma en cuenta la tasa neta de escolarización. A esto añade la proporción de niños escolarizados en ENG con respecto a la población escolar total. Integrando estas dos medidas en el índice simple mediante una fórmula se obtiene el índice compuesto de libertad de enseñanza (ICLE).
Mayor libertad en el norte de Europa
En la clasificación final de los 85 países estudiados, resulta que entre los de mayor libertad de enseñanza predominan los del norte de Europa. En primer lugar figura Holanda (ICLE 123, sobre un máximo de 133); siguen Bélgica (117,6), Australia (107), Francia (105) y Dinamarca (103,6). España está en el puesto 10 (ICLE 98). Los últimos son Cuba y Vietnam, con ICLE cero; son los únicos países que no permiten la existencia de ENG.
El 65% de los países dan algún tipo de financiación pública a las ENG. El 12% subvencionan hasta gastos de inversiones; el 14%, salarios de profesores y gastos de funcionamiento, y el 13%, solo los salarios. Sin embargo, los 20 países con ICLE más alto no son los de mayor gasto público en enseñanza: destinan alrededor del 10% del PIB. En el resto de la tabla se dan toda clase de situaciones, con fuertes contrastes, de menos del 5% a más del 25%. El gasto público tampoco presenta una correlación clara con el nivel de instrucción de los países, medido por el Informe de Desarrollo Humano que elabora el Programa de la ONU para el Desarrollo. En cambio, cuanto mayor es el ICLE, más alto es el nivel de instrucción, con pocas excepciones. De aquí se deduce que el gasto público en educación no es un indicador suficiente de la calidad de enseñanza, y que financiar las ENG no implica necesariamente un aumento del gasto público.
Los autores reconocen que el estudio tiene limitaciones. Una se refiere a los datos de partida: todos son oficiales, pero en parte de los países son incompletos o inexactos, y no siempre son estrictamente comparables. Otra es que en países donde la educación está muy descentralizada (Estados Unidos, Suiza…), los indicadores nacionales de libertad de enseñanza resultan imprecisos, pues se dan notables diferencias entre las regiones.
Otro problema, no menor, es que no se ha hallado aún un método para medir el grado de autonomía de las escuelas, públicas o privadas, y esto puede causar distorsiones en la tabla del ICLE. Por ejemplo, Francia está por delante de Dinamarca y Suecia; pero en el primer país la considerable financiación pública de la enseñanza privada implica, en contrapartida, limitaciones a la autonomía de las ENG, y las escuelas públicas francesas son muy uniformes. En cambio, Dinamarca y Suecia puntúan menos por sus bajos índices de escolarización en las ENG; pero allí las escuelas públicas tienen un alto grado de autonomía. Por tanto, en esos dos países nórdicos hay verdadera libertad de elección dentro de la red pública, lo que explica en parte la escasez de ENG. Esto no solo muestra la necesidad de perfeccionar el ICLE para que tenga en cuenta la autonomía de las escuelas; también es una prueba más de que la libertad de enseñanza no se reduce a la simple dicotomía que distingue entre lo público y lo privado. Aceprensa.
_____________________(3) Alfred Fernández y Jean-Daniel Nordmann. El estado de las libertades educativas en el mundo. OIDEL / Santillana. Madrid (2002). 268 págs.