La Santa Sede en la ONU y en las conferencias internacionales
Una voz con autoridad moralCon ocasión de las conferencias internacionales de El Cairo sobre la población en 1994 y de Pekín sobre la mujer en 1995, algunas voces pretendieron que la ONU no admitiera a la Santa Sede como delegación en la conferencia con voz y voto. Su rango quedaría reducido al de ONG. La propuesta era, principalmente, de organizaciones dedicadas al control de la natalidad, disgustadas por la firme oposición del Vaticano a que se promoviera el aborto. Argumentaban que la Santa Sede no representa a un Estado, sino a una Iglesia. ¿Y acaso puede intervenir una institución religiosa en los trabajos de la ONU? Un artículo del Prof. Carlos Soler (1), resumido aquí, examina esta cuestión.
A primera vista, llama la atención el hecho de que la Iglesia católica sea la única religión representada por un ente dotado de subjetividad jurídica internacional, y más aún cuando este ente -la Santa Sede- interviene como miembro en Conferencias internacionales como las recientes de El Cairo o Pekín.
La Iglesia católica es la única religión dotada simultáneamente de carácter universal y de un régimen centralizado. Las Iglesias autocéfalas separadas de Roma desde el siglo XI, y que solemos llamar ortodoxas, carecen de una autoridad suprema. Las Iglesias nacidas de la Reforma tienen carácter de Iglesias nacionales. El Islam carece asimismo de un régimen centralizado. Parece que no existe, hoy por hoy, otra institución religiosa que reúna este doble requisito y pueda erigirse como sujeto de Derecho Internacional.
Sujeto de Derecho Internacional
La Iglesia católica, en cambio, posee simultáneamente esos dos rasgos de universalidad -potencial y sociológicamente se extiende a pueblos de toda la tierra- y de régimen centralizado: tiene una autoridad suprema, cuyo sujeto es el Obispo de Roma junto con el Colegio Episcopal.
Por lo demás, la idea que la Iglesia católica tiene de sí misma hace oportuno, en el actual estado de cosas, que posea esa subjetividad internacional. En efecto, la autocomprensión de la Iglesia valora mucho su independencia, su libertad; y esta libertad se garantiza en buena manera haciendo que la suprema Autoridad no dependa de ningún Estado soberano, para lo cual se constituye en «Estado» en el sentido del Derecho Internacional, es decir, en miembro de la comunidad internacional superiorem non recognoscens.
Subsidiariamente, se crea la Ciudad del Vaticano como órgano de la soberanía territorial de la Santa Sede, es decir como base territorial en que la Santa Sede tiene su asiento, y que está exenta de la soberanía de cualquier otro Estado, porque la soberanía la ejerce la Santa Sede. El hacer las cosas así debe históricamente mucho a la moderna idea de «Estado soberano», que todavía subsiste y que está presente en el Derecho Internacional.
Caso único, no discriminación
El hecho de que sea la única institución religiosa dotada de subjetividad internacional no significa discriminación. La discriminación es una diferencia injustificada, y en este caso la diferencia está sobradamente justificada. Porque si ninguna otra institución religiosa ha pretendido un estatuto similar, no es culpa de la Santa Sede: si la autocomprensión, la idea que tienen de sí mismas las otras religiones, no les mueve a solicitar este status, la de la Iglesia católica sí.
No podemos olvidar, por otra parte, el papel de la historia y de los hechos. Por un lado, la Santa Sede siguió manteniendo relaciones diplomáticas y concluyendo acuerdos internacionales durante los años 1870-1929, en que carecía de soberanía territorial. Hoy mantiene relaciones diplomáticas con más de ciento sesenta países.
El Vaticano no es una «potencia»
Alguien podría sugerir que, siendo la Santa Sede un «Estado» más, entra en el juego estratégico de fuerzas, y por tanto la Iglesia católica de cualquier país debe ser considerada como una potencia extranjera. Algo parecido se piensa en sectores del Partido Comunista Chino, y es uno de los argumentos que justifican la ilegalidad de la unión con Roma.
Estas posturas carecen de realismo. En efecto, aunque jurídicamente la Santa Sede sea sujeto de Derecho Internacional, miembro de la comunidad internacional, y disponga de una mínima soberanía territorial, carece de todos los elementos que le otorgarían fuerza estratégica en el plano político: no tiene poderío militar, carece de fuerza económica, no tiene significación alguna de tipo comercial o financiero; hoy por hoy no puede erigirse en potencial enemigo de nadie. La única fuerza que posee la Santa Sede en los foros internacionales es la de la credibilidad de que goce en cada momento y en cada foro; se trata por tanto de una autoridad puramente moral.
Un estatuto que no se discute
Es de destacar que tanto la doctrina internacionalista como la praxis internacional aceptan pacíficamente esta subjetividad internacional. Con respecto a la doctrina, empecemos mencionando un cualificado estudio monográfico reciente sobre el tema (2), que contiene abundantes referencias bibliográficas y estudios sobre el estado de la cuestión. En general, entre los internacionalistas es pacífica la subjetividad internacional de la Santa Sede, aunque con frecuencia se estudie dentro del capítulo de sujetos especiales, o incluso algunos (pocos) lo estudien bajo el título de «sujetos con personalidad controvertida», pero siempre para afirmarla (3). Tampoco se cuestiona la praxis de que la ONU haya aceptado a la Santa Sede como observador permanente en calidad de Estado no miembro (condición que comparte con Suiza y algún otro Estado), y de que sea invitada a participar en las Conferencias internacionales, sea con voz y voto o sea con voz.
Por supuesto, hay algunos autores que se plantean cuestiones, pero casi siempre como «cuestiones elegantes»: si hay uno o dos sujetos (el segundo sería la Ciudad del Vaticano); en qué medida se puede considerar a la Santa Sede un «Estado», etc. Pero no pasan de ser eso: cuestiones elegantes.
En favor de la dignidad humana
Por lo que se refiere a la praxis, la posición internacional de la Santa Sede es algo consolidado. Además de las relaciones diplomáticas y de la firma de acuerdos bilaterales (concordatos) que son auténticos tratados internacionales, hay otros elementos interesantes. Después de la segunda guerra mundial, la Santa Sede cambió su vieja política de no intervenir en conferencias internacionales. Desde entonces ha tomado parte en muchas de ellas, bien como observador, bien como miembro de la conferencia, con todos los derechos de los miembros, entre los cuales destaca el del voto. Y ha firmado los correspondientes tratados multilaterales que han surgido de esas conferencias, muchas de ellas realizadas en el marco o bajo los auspicios de la ONU. Baste citar los tratados de las conferencias de Viena sobre relaciones diplomáticas (1961) y sobre derecho de los Tratados (1969, en vigor desde 1980), entre otros muchos.
La Santa Sede es, además, miembro de diversas organizaciones internacionales, como la Unión Postal Universal, la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Agencia Internacional para la Energía Atómica y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual. Como ya hemos visto, posee el estatuto de observador permanente en la ONU como Estado no miembro, estatuto que han tenido diversos Estados y que ahora comparte con Suiza y con el principado de Mónaco, entre otros. Colabora en la financiación de las Naciones Unidas con el 0,01%. Participa no sólo en las conferencias promovidas por la ONU, sino también en otras, por ejemplo, la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa. Y mantiene también un observador ante organizaciones internacionales regionales, como la Unión Europea o la Organización de Estados Americanos.
Por lo demás, la intervención y las aportaciones de la Santa Sede son por lo general muy bien recibidas, especialmente en las conferencias -y sus consiguientes tratados- sobre derechos humanos, sobre refugiados, sobre derecho humanitario en los conflictos armados, sobre relaciones diplomáticas, sobre el derecho de los tratados, sobre el desarme y, en general, sobre la paz y la cooperación. A través de su presencia en los foros internacionales, la Santa Sede viene realizando un encomiable esfuerzo en favor de la dignidad humana, de la paz y del bien común universal: este es el sentido último que tiene su estatuto internacional.
Un servicio a la comunidad internacionalEn un discurso dirigido el 9-I-95 a los miembros del Cuerpo Diplomático acreditado ante el Vaticano, Juan Pablo II se refirió a la activa participación de la Santa Sede en la Conferencia de El Cairo y, en general, a su papel en el seno de la comunidad internacional. Recogemos algunos párrafos:
Dentro de algunos meses celebraremos el 50 aniversario de la fundación de la Organización de las Naciones Unidas: ¿cómo no desear que se convierta cada vez más en el instrumento privilegiado de la promoción y la defensa de la paz? En estos últimos años ha multiplicado las actividades encaminadas a mantener la paz, al igual que las intervenciones dirigidas a facilitar la transición democrática en los Estados que han renunciado al régimen de partido único. También ha creado tribunales para juzgar a los presuntos responsables de crímenes de guerra.
Estos son algunos progresos significativos que impulsan a desear que la Organización se dote de instrumentos cada vez más adecuados y eficaces, para alcanzar sus metas. En el fondo, los logros de una organización como la ONU muestran que el respeto a los derechos humanos, la exigencia democrática y la observancia de la ley son los cimientos sobre los que debe fundarse un mundo sumamente complejo, cuya supervivencia depende del lugar que se concede al hombre como auténtico fin de cualquier política.
Con este espíritu, la Santa Sede ha actuado durante la reciente Conferencia sobre población y desarrollo, que se celebró en El Cairo en el mes de septiembre de 1994. Ante el intento de limitar a la persona y sus motivaciones, en un ámbito tan serio como el de la vida y de la solidaridad humana, la Santa Sede consideró que tenía el deber de poner a las autoridades de las naciones ante su responsabilidad y ayudarles a tomar conciencia del peligro que implica imponer a la humanidad entera una visión de las cosas y un estilo de vida propios de una minoría. Al obrar así, la Santa Sede está convencida de haber defendido al hombre. (…)
Muchos participantes en la Conferencia de El Cairo esperaban de la Santa Sede esas palabras y ese testimonio. Por otra parte, su razón de ser en el seno de la comunidad de las naciones consiste en ser la voz que la conciencia humana espera, sin subestimar por eso la aportación de otras tradiciones religiosas. La Sede apostólica, autoridad espiritual y universal, seguirá prestando ese servicio a la humanidad, sin otra preocupación que la de recordar incansablemente las exigencias del bien común, el respeto a la persona humana y la promoción de los valores espirituales más elevados.
Lo que está en juego es la dimensión trascendente del hombre, que no debe quedar sometida a los caprichos de los hombres de Estado o a las ideologías. También los responsables de las sociedades están al servicio del hombre: sus conciudadanos, al otorgarles su confianza, esperan de ellos una adhesión indefectible al bien, la persevereancia en el esfuerzo, la honradez en la gestión de los asuntos públicos, así como la capacidad de escuchar a todos, sin discriminación alguna. Existe una moralidad de servicio a la ciudad, que no sólo excluye la corrupción, sino también la ambigüedad o los compromisos. La Santa Sede considera que está al servicio de este despertar de la conciencia, sin ninguna ambición temporal, dado que el modesto Estado de la Ciudad del Vaticano no es más que el soporte mínimo necesario para el ejercicio de una autoridad espiritual independiente y reconocida internacionalmente. Vuestra presencia aquí, señoras y señores, testimonia que es precisamente así como lo entienden vuestros gobernantes.
_________________________(1) Carlos Soler, «La Santa Sede en las Naciones Unidas y en las conferencias internacionales», Ecclesia (Madrid, 7-XII-96). El autor es profesor de Derecho Público Externo de la Iglesia en la Universidad de Navarra.(2) S. Ferlito, L’Attività internazionale della Santa Sede. Giuffrè. Milán (1988).(3) C. Okeke, Controversial subjects of Contemporary International Law. An Examination of the Entities of International Law and their Treaty-making capacity. Rotterdam University Press (1973).