La COP25, que se celebra en Madrid bajo presidencia chilena, arrastra dos importantes cuestiones que en París se dejaron sin concretar y que tampoco quedaron resueltas en las conferencias anteriores. Una de ellas es clave para que funcionen los mercados de emisiones de modo que sirvan para reducirlas a nivel mundial.
El primer punto pendiente se refiere a la duración de los compromisos nacionales de reducción de emisiones. Según el Acuerdo de París, cada Estado ha de fijarse unas metas, informar de su cumplimiento al término del plazo, y a continuación proponerse otras nuevas, más ambiciosas. En la COP24 (Katowice, 2018) se acordó que todos los compromisos nacionales abarcaran los mismos periodos, para comprobar fácilmente si se cumple cada vez la meta mundial, que es la suma de las nacionales. Pero no se llegó a definir la duración de los periodos.
Las propuestas presentadas en Madrid varían entre cinco y diez años. Los países menos adelantados, los Estados insulares y las ONG en general, están a favor de la opción más corta, porque comunica más sentido de urgencia. En el otro extremo, países somo Japón o Rusia son partidarios de periodos decenales.
Mercados de emisiones
La cuestión decisiva está en las reglas para las transferencias de emisiones. Esto viene del Protocolo de Kioto, por el que los países desarrollados, responsables de la mayor parte de las emisiones acumuladas desde la Revolución Industrial, se obligaron a contenerlas; a los países industrializados más tarde se les dio una demora, y se les asignaron unas cuotas de emisiones que podían utilizar mientras se desarrollaban. Para facilitar los esfuerzos, se estableció un Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM), por el que los países ricos podían compensar sus excesos de emisiones comprando a los otros permisos de emisión no usados o dándoles inversiones o transferencias de tecnología para ayudarles a instalar energías renovables.
El CDM era un sistema de intercambio de suma cero: lo que un país dejaba de emitir, era emitido por otro, de modo que no bajaba el total mundial de emisiones. En París se quiso ir más allá, y se previeron tres mecanismos de cooperación: mercados de emisiones bilaterales o regionales, como los que ya existían; un nuevo mercado mundial (Mecanismo de Desarrollo Sostenible o SDM), en cuyas cuentas entrarían los otros; y ayudas a los países en desarrollo, así como otras fórmulas distintas de los mercados. La clave está en fijar unas reglas para que esos mecanismos contribuyan a reducir las emisiones sin que puedan ser aprovechados para maquillar el incumplimiento de las metas nacionales.
La clave está en que los mecanismos de intercambio contribuyan a reducir las emisiones sin que puedan ser aprovechados para maquillar el incumplimiento de las metas nacionales
El primer punto discutido al respecto es si se permitirá a los países aplicar al futuro régimen sus permisos de emisión excedentes que tienen en el antiguo. Brasil, China, India quieren hacer así. Muchos otros se oponen porque eso inundaría los mercados de emisiones con permisos que hundirían los precios.
Doble contabilidad
El segundo punto es cómo contabilizar las transferencias de derechos de emisión a efectos de cumplimiento de las metas nacionales. La postura mayoritaria es que solo pueda anotárselas el país comprador, y que el país vendedor cuente como emisiones propias los derechos vendidos. Así se evita falsear el balance mundial contando por duplicado la misma reducción de emisiones.
Eso parece obvio, pero el Acuerdo de París no lo especifica, y Brasil defiende una interpretación que permitiría al vendedor anotarse las emisiones transferidas cuando salen al mercado por primera vez, pero no en las transacciones siguientes. La razón, apoyada en una frase del Acuerdo, es que la primera venta supone una reducción “adicional” con respecto a las que se consiguen sin recurso al mercado. La mayor parte de los países no están de acuerdo, pero otros como los árabes o la India apoyan a Brasil.
Con descuento
Finalmente, otro punto conflictivo es sobre la llamada “mitigación general”. Se pretende que el SDM no sea de suma cero, sino que su uso genere obligaciones de reducción adicionales. Para eso, se propone que los países cuenten los derechos obtenidos en el mercado con un descuento fijo, por ejemplo, del 20%. O sea, si un país adquiere el derecho de emitir 100 toneladas de carbono y se las adjudica todas, cumple su meta nacional sin que el total mundial disminuya, pues esas 100 toneladas que emite son simplemente las que el país vendedor deja de emitir. Pero si solo puede contar 80 toneladas, aún necesita una reducción nueva de 20 toneladas para alcanzar la meta.
Esta propuesta tiene bastantes enemigos, y no solo por conveniencia de los países que comprarían cuotas de emisión, sino también por principio. El descuento fijo, alegan los contrarios, es una penalización que desincentiva las compras. Haría disminuir el recurso a los mercados, que perderían gran parte de su utilidad.
Todas estas cuestiones han de decidirse por consenso, y por ahora no se ve que lo haya. Es posible que en Madrid queden sin resolver y se dejen para la COP26, que será dentro de un año en Glasgow. Será la última oportunidad para que el Acuerdo de París empiece a aplicarse sin retraso, en 2020. Pero apurar los plazos es común en las negociaciones internacionales.