Un problema de las democracias
Recurrir a vías irregulares de financiación es una tentación frecuente para los partidos políticos, en especial porque las campañas electorales cuestan cada vez más dinero. Los casos de corrupción afectan a todos los regímenes democráticos actuales y a políticos de todas las tendencias. El problema no es solo que haya gente inmoral, sino sobre todo que el sistema mismo tiende a estimular los comportamientos inmorales. Las fórmulas posibles para financiar la actividad política son limitadas, y no resulta fácil encontrar una que disuada eficazmente de la corrupción y cree incentivos para actuar rectamente (1).
Los partidos políticos son una parte importante del engranaje de la política en los países democráticos. Sus funciones incluyen:
1) La agregación de los intereses de diversos grupos en la sociedad y la articulación de sus demandas.
2) Contribuyen a la paz y la estabilidad política, al permitir a los diversos grupos participar de manera ordenada y predecible en el proceso político.
3) Desempeñan un papel importante en la selección, formación y promoción de políticos.
4) Sirven de enlace entre el proceso de decisión política y el público.
5) Proveen un sistema ordenado para la legítima transferencia del poder.
6) Sirven como instrumento para la socialización, movilización, soporte e integración de una cultura política pacífica y participativa.
Los partidos sirven al bien común, no tanto porque tengan un especial conocimiento de qué es ese bien y una vocación de servirlo de manera desinteresada, sino, probablemente, porque identifican algunas parcelas de ese bien común o, al menos, los intereses y las ideas de una parte de la sociedad, y se esfuerzan por defenderlos y promoverlos. Un régimen democrático debe, pues, permitir (y aun fomentar) la creación y el desarrollo de partidos representativos de distintas concepciones políticas y de intereses diversos (con algunas restricciones en cuanto a sus fines y medios). Y esto obliga a la sociedad a resolver el problema de su financiación, tanto para su funcionamiento ordinario como para los elevados gastos en que los partidos, o los candidatos individualmente considerados, tienen que incurrir durante las campañas electorales.
¿Quién debe sostener los partidos?
Desde el punto de vista económico, la actividad política presenta unos caracteres especiales. En principio, se trata de actividades voluntarias, que deberían ser financiadas por los que participan en ellas (afiliados, simpatizantes, etc.).
Pero, de algún modo, todos nos beneficiamos de la existencia de partidos, candidatos y programas, de un calendario de elecciones para la renovación de los cargos, de la información sobre la política y los políticos, etc. Pero, dado que esto beneficia a todos los ciudadanos, todos esperamos que los demás paguen por ello, de modo que, finalmente, nadie lo hará: la existencia de los partidos y, en general, de la organización política es un bien público. Y, según la ciencia económica, los bienes públicos deben financiarse mediante recursos recaudados coactivamente (impuestos). Una primera conclusión podría ser, pues, que hay motivos para que en la financiación de los partidos concurran los fondos públicos, además de los privados.
Ahora bien, esto es sólo una parte del problema, porque las actuaciones de los políticos crean costes y beneficios desiguales para los distintos ciudadanos, de modo que algunos de estos pueden tener un interés personal (que puede ser altruista, pero que más probablemente no lo será) en que ciertos programas o propuestas salgan adelante, y estarán dispuestos a pagar por ello porque esperan obtener beneficios específicos de una determinada acción política.
Problemas de la financiación pública
El recurso a los presupuestos del Estado para financiar los partidos presenta principalmente tres problemas:
1) La cuantía de los fondos
Si esta es insuficiente, puede dificultar el ejercicio de los derechos políticos, sobre todo del de libertad de expresión, y puede resultar ineficiente desde el punto de vista económico.
Pero es más probable que la financiación sea excesiva (desde el punto de vista social), porque, en definitiva, la decisión sobre la cuantía de esos fondos corre a cargo de sus beneficiarios (partidos, candidatos, etc.), a través de los legisladores y gobernantes elegidos en los comicios. Y esto también puede ser ineficiente.
Pero, además, aunque excesiva desde el punto de vista social, es probable que los fondos disponibles no sean suficientes para los partidos y candidatos. Esto se debe, principalmente, a dos causas:
a) El crecimiento de los gastos de los partidos y, sobre todo, de las campañas electorales (personal administrativo y directivo, encuestas, marketing, publicidad, análisis electoral, etc.). Esto puede deberse a la frecuencia con que tienen lugar las elecciones en los diversos niveles de gobierno (en España, local, autonómico, nacional y europeo); a los costes crecientes de los nuevos medios de comunicación e información; al cambio en la naturaleza de la competencia política (con énfasis en los líderes y, por tanto, con campañas más costosas), y a la creación de estructuras burocráticas, extensas y profesionalizadas en los partidos, entre otras causas.
b) El rendimiento de los gastos llevados a cabo es fuertemente decreciente en términos absolutos (el rendimiento del último euro dedicado a una campaña de publicidad será menor cuantos más euros se gasten), y también en términos relativos (el éxito de la campaña de un candidato es siempre relativo al éxito de la de sus contrincantes).
Nunca es bastante
Por tanto, cuantos más fondos dedique un candidato o partido, más fondos deberán dedicar los demás (y viceversa), sin que de ello resulte un mayor beneficio privado (por los rendimientos decrecientes mencionados) y social (por los efectos externos que se producen: expulsión de la publicidad privada por la pública, contaminación visual y acústica, etc.). Y, en un ejemplo claro de «fallo de coordinación», aunque todos los candidatos podrían desear la limitación de esos gastos, ninguno tendrá interés en hacerlo primero -y todos desearán incumplir esa limitación, si los demás la aceptan.
Todo lo anterior puede justificar la limitación en la cuantía de fondos que un partido o candidato puede dedicar a sus operaciones ordinarias y, sobre todo, a los gastos extraordinarios de una campaña electoral. Sin embargo, la respuesta no puede ser simplista: a menudo los aspirantes recién llegados a la competición necesitan disponer de grandes cantidades de fondos para vencer la ventaja de los instalados en el poder y de los grupos organizados (así como de los medios de comunicación, que gozan en esto de una situación de privilegio).
2) La búsqueda de fondos adicionales
Si los fondos públicos resultan insuficientes, se generarán incentivos para aumentar su cuantía, sea mediante nuevos fondos públicos (lo que acentúa su ineficiencia económica y entra en conflicto con otros usos de esos fondos), recursos privados legales o medios ilegales (por ejemplo, mediante la creación de empresas privadas cuyos beneficios se destinen a financiar al partido). Por tanto, la insuficiencia de los fondos nos sitúa ante posibles conductas ilegales e inmorales.
3) El reparto de los fondos
Tampoco disponemos aquí de criterios objetivos que aseguren la eficiencia económica del reparto de los fondos entre diversas formaciones políticas. En la práctica, suele llevarse a cabo en función de los votos obtenidos, el número de representantes en el Parlamento, etc. De este modo, se intenta ofrecer a los distintos políticos y candidatos la posibilidad de hacer oír su voz, al menos en la medida en que cuenten con un cierto respaldo por parte de los electores.
Financiación privada
Los problemas que presenta la financiación privada son también complejos:
1) La cuantía de los fondos recaudados
Como ya señalamos, la actividad de las organizaciones políticas presenta caracteres de bien público, por lo que es probable que la cuantía conseguida mediante financiación privada espontánea (afiliados y simpatizantes) sea insuficiente. Ahora bien, si la demanda de fondos por parte de las formaciones políticas es superior a la oferta, esto significa que será «rentable» buscar nuevas formas de atraer financiación, legal o no. Pero para atraer más fondos privados, es necesario ofrecerles una «remuneración» adecuada (o recurrir a formas más o menos coactivas de financiación).
2) La compensación esperada (o prometida) por la financiación privada
El problema radica en el posible intercambio injusto de favores o beneficios, en el que se ven involucrados, primero, el donante (como promotor de ese intercambio o como sujeto pasivo del mismo); segundo, el candidato a gobernante o legislador (del que se espera que conceda aquellos favores o beneficios); tercero, el partido, es decir, sus dirigentes y oficiales (como instigadores del intercambio injusto, o como sujetos pasivos del mismo), incluyendo, en su caso, organizaciones que actúan como intermediarios del partido (fundaciones, clubs de jóvenes, centros de estudio, etc.), legalmente o no, y, finalmente, otras partes que pueden verse afectadas por la operación (por ejemplo, los competidores del donante, que no tendrán acceso a los contratos o servicios que se los apropiará el donante, o los que pagarán mayores impuestos debido a esa operación).
Las formas de ese intercambio injusto pueden ser muchas. Por ejemplo, el donante puede tratar de condicionar (explícita o implícitamente) la política del partido o del candidato, o la actuación del gobierno (actual o futuro), o la obtención de favores de otro tipo, en beneficio propio o de terceros. Y esto puede llevarse a cabo de manera legal o no, y éticamente correcta o no (por ejemplo, en perjuicio del bien común, o en daño de otras personas, apropiándose algo que no le corresponde, eludiendo determinadas obligaciones, etc.), o, simplemente, puede esperar tener ocasión de obtener alguna ventaja futura aún no especificada (lo que también es discutible, desde el punto de vista legal y moral) o, con curiosa frase del caso Flick en Alemania, para «cultivar el paisaje político de Bonn».
Entre el «lobby» y la corrupción
La financiación privada de los partidos, candidatos y campañas corre, pues, el riesgo de que estos se pongan al servicio de los grupos de intereses que los financian. De todos modos, este riesgo, que existe, debe ser matizado. El mercado político funciona, hasta cierto punto, como el de bienes privados. Si los consumidores con ingresos elevados desean comprar más bienes de lujo, lo harán, sin duda, pero esto no significa que desaparezca la producción de bienes ordinarios, porque los incentivos económicos se inclinarán pronto en favor de estos. Con mayor razón, el hecho de que, por ejemplo, los miembros de un grupo de intereses financien a un partido no significa que obtengan todo lo que se proponen: 1) porque el mercado está abierto a la competencia de otros partidos; 2) porque el veredicto final lo tienen los votantes, y 3) porque otros grupos de intereses también financiarán a ese partido, compitiendo por un numero reducido de acciones legislativas y reguladoras, de gastos y de impuestos.
Conviene señalar que la mera existencia de un beneficio para el donante no hace inmoral la donación. Lo que caracteriza a la corrupción, desde el punto de vista del partido, gobierno, funcionario o candidato, es el ejercicio incorrecto de un cargo dotado de una influencia o poder discrecional, sea a instancia de la otra parte (soborno) o por iniciativa propia (extorsión) y, desde el punto de vista del donante, la colaboración en ese ejercicio incorrecto, en beneficio propio o de un tercero, para conseguir un beneficio o evitar un perjuicio.
En todo caso, el hecho de que el que recibe la financiación sea un partido político o un candidato, y no un político o funcionario en el ejercicio de sus funciones no cambia la naturaleza de la acción corrupta, aunque la opinión pública tienda a tratar esos casos con más permisividad que los de enriquecimiento personal.
La frontera entre el lobby y la corrupción puede ser imprecisa. En principio, nada impide que una empresa, una asociación empresarial o profesional, una organización no gubernamental, etc. lleven a cabo gestiones para conseguir acciones políticas que les sean favorables, siempre que utilicen medios lícitos (la financiación de un partido, en nuestro caso) y que los fines perseguidos lo sean también, es decir, que no perjudiquen al bien común ni causen daños a otros agentes.
3) El uso de medios ilegales e inmorales (extorsión) para recabar la financiación privada
Ejemplos de actuaciones de este tipo son la exigencia de «comisiones» por la adjudicación de contratos, obras, servicios y suministros públicos, o por la recalificación de terrenos, etc., o la simple promesa de un trato de favor para los donantes (o la amenaza de un trato contrario para los que se nieguen a colaborar en la financiación del partido o candidato).
Soluciones mixtas
Las soluciones mixtas, de financiación pública y privada, pueden superar algunos de esos inconvenientes, pero es probable que presenten, en mayor o menor medida, los de una y otra alternativa. Y ambas pueden acabar generando incentivos para la búsqueda de fondos por procedimientos ilegales e inmorales, creando un ambiente de corrupción en los partidos, fomentando la búsqueda de rentas (por parte de los candidatos, los dirigentes del partido, sus empleados o intermediarios surgidos alrededor de la oportunidad de enriquecimiento fácil), erosionando su reputación, creando también un ambiente de corrupción en los donantes (con procesos similares de búsqueda de rentas, aparición de intermediarios, etc.) y, en definitiva, perjudicando a la democracia y sus valores.
En el fondo, los debates sobre el carácter público o privado de la financiación, sobre la limitación del volumen de donaciones y sobre la restricción del gasto político (especialmente en las campañas) es un debate entre modelos: el de la primacía de la libertad de expresión frente al de la primacía de la igualdad de oportunidades. El primero defiende la libertad de los donantes, confiando en la competencia entre ellos para que se mantenga la igualdad de oportunidades. El segundo prefiere la regulación directa para mantener esa igualdad, aunque esto pueda crear un terreno desnivelado en otros aspectos.
En todo caso, la corrupción no es una solución al problema de la financiación de los partidos políticos, ni para las empresas por un lado ni para los propios partidos por otro. La financiación ilegal e inmoral genera un conjunto de conductas y aprendizajes que acaban deteriorando toda la organización. Una empresa cuya supervivencia dependa de los favores ganados mediante sobornos a políticos no tiene una estrategia sostenible, aunque puede sobrevivir durante un tiempo, e incluso ganar mucho dinero en el corto plazo. Del mismo modo, un partido que necesita los fondos ilegítimos para financiar sus actividades tampoco tiene una estrategia sostenible. Porque, además, la misma dinámica de obtención de esos fondos (concesión de beneficios a cambio, competencia de otras empresas y de otros partidos, participación de los dirigentes del partido, etc.) exigirá gastos crecientes: «la corrupción tiene una tendencia inflacionaria» (2). El argumento de «sólo por esta vez» es falso, incluso desde el punto de vista económico.
Para evitar la corrupción en las empresas
A la hora de buscar soluciones para los problemas de la financiación de los partidos, la lista de recomendaciones es muy larga: limitación del gasto permitido en las campañas, limitación de la cuantía y origen de las donaciones, mecanismos de control y transparencia, fomento de los fondos privados de pequeña cuantía (mediante desgravaciones fiscales decrecientes), penas para los infractores, reducción de la duración de las campañas, etc. En lo que [respecta a las empresas], podemos hacer algunas recomendaciones:
Probablemente, la mejor política consiste en no efectuar nunca donaciones o regalos a partidos, políticos, funcionarios, etc., aunque sean legales. Esto puede significar, a veces, tener que adaptar la estrategia, para no sufrir los inconvenientes de esa decisión y disfrutar de sus ventajas.
Incluir el propósito de no llevar a cabo pagos a partidos en una declaración pública (repetida periódicamente), o en un credo o código que conozcan sus directivos, empleados y stakeholders.
Si los propietarios o la dirección desean llevar a cabo aportaciones políticas, lo mejor es dar publicidad a esa decisión y a sus razones, especialmente a los directivos y empleados.
Respetar siempre la libertad de los directivos, empleados, clientes, proveedores, etc., no involucrándoles innecesariamente en las donaciones.
Tener una actitud proactiva, no sólo evitando incurrir en conductas ilegales, sino luchando positivamente por erradicar comportamientos corruptos en el sector o en la economía nacional.
A menudo, una empresa aislada no puede hacer frente a este tipo de problemas, por lo que deberá buscar aliados (otras empresas, sindicatos, medios de comunicación, organizaciones no gubernamentales, etc.) o llevar el tema a niveles superiores (por ejemplos, asociaciones empresariales o sectoriales).
Autorregular las actuaciones de la empresa (o del sector) frente a la administración, también en lo que son actividades de representación y lobby.
Todo esto no garantiza, por supuesto, que las empresas se vean libres de los problemas creados por la corrupción en la financiación de los partidos, pero puede ayudarles muy positivamente. No cabe, en estos casos, adoptar la actitud del que se siente perjudicado pero no está dispuesto a actuar: la mejor defensa es una actitud proactiva de escrupuloso cumplimiento de las reglas legales y éticas.
Antonio ArgandoñaProfesor de Economía y Ética en IESE Business School (Universidad de Navarra)_________________________(1) Este artículo resume parte de un texto más amplio: Antonio Argandoña, «La financiación de los partidos políticos y la corrupción en las empresas», Papeles de Ética, Ecomomía y Dirección, n. 6, 2001, pp. 39-62.(2) Della Porta, D. y A. Vanucci, 2000, «Italy», Transparency International Working Paper, octubre.