Una fórmula reciente para armonizar trabajo y familia
Desde hace algunos años, casi todos los países industrializados ofrecen a los trabajadores la posibilidad de tomar un periodo de excedencia para atender a los hijos pequeños. La idea es buena, pero interesa ver cuánto beneficia realmente a los padres y cuánto cuesta al Estado y a las empresas. El informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) Perspectives de l’emploi 1995 (ver servicio 107/95) incluye el estudio más completo realizado hasta ahora sobre el permiso parental. Dos expertos de la organización exponen los datos principales y las conclusiones en un artículo (1) que resumimos aquí.
El «permiso parental» es relativamente reciente en los países de la OCDE. Suecia, que lo introdujo en 1974, fue sin duda la pionera. La mayor parte de los países de la OCDE han seguido su ejemplo, en algunos casos desde fechas muy recientes.
En la mayoría de los Estados, este permiso se pensó inicialmente como una simple ampliación de la baja por maternidad (así sigue siendo en Gran Bretaña y en Turquía). La novedad ha consistido en extender ese derecho social al padre, al dar la posibilidad de que padre y madre se repartan como quieran el periodo de excedencia. Casi siempre, el derecho del padre sigue siendo derivado del de la madre, de modo que un padre no puede conseguir la baja si su cónyuge no goza de ese derecho y no renuncia a él, en todo o en parte.
Mayor flexibilidad
Pero algunos países han introducido recientemente un cambio radical a este respecto. Una ley holandesa de 1991 y otra norteamericana de 1993 han convertido el permiso parental en un derecho estrictamente individual de cada padre o madre. En Dinamarca, Noruega y Suecia se ha reformado la legislación, de manera que ahora una parte del permiso está reservada a cada uno de los padres.
Por otro lado, se observa una tendencia a alargar la duración máxima del permiso. En la mayor parte de los países de la OCDE, el permiso por maternidad más el parental suman alrededor de un año. En Alemania, Finlandia y Francia pueden durar hasta tres años. Bélgica es caso aparte: la ley ofrece cinco años de excedencia acumulables a lo largo de toda la vida profesional, no un tiempo determinado por cada hijo. En Estados Unidos, el «permiso por motivos familiares», de tres meses, es demasiado corto para cumplir la función del permiso parental.
Al principio, había que tomar el permiso parental inmediatamente después del permiso por maternidad y disfrutarlo sin interrupciones. Ahora hay más flexibilidad. En muchos países, puede aprovecharse en forma de jornada reducida (en Holanda, esta es la única forma posible), o fraccionarlo en varios periodos más o menos largos, que en algunos casos pueden llegar hasta que el niño alcanza la edad escolar. A este respecto, merece ser destacada la flexibilidad de la ley sueca (ver apéndice en p. 4).
Permisos con y sin subsidio
En siete países -entre ellos Australia, Estados Unidos y Nueva Zelanda-, la baja por paternidad no va acompañada de ningún subsidio específico. En los demás ordenamientos jurídicos, la baja laboral y las prestaciones están reguladas por leyes diferentes. Lo más frecuente es que los subsidios provengan de los fondos de enfermedad o invalidez, del seguro de paro o de las prestaciones familiares, lo que determina formas de financiación diversas. No necesariamente son iguales los requisitos para obtener el permiso y para recibir subsidios, ni es la misma la duración de aquel y de estos.
En algunos lugares las ayudas para gastos de guardería se dan a todos los padres, con independencia de la situación laboral. Tal es el caso de Alemania, donde se entrega una cantidad fija, siempre que haya recursos para todos. También en Finlandia y en Suecia cualquier padre tiene derecho a prestación. Los que carecen de trabajo cuando nace el hijo -cosa poco frecuente en esos países- reciben una ayuda mínima; en los demás casos, el subsidio equivale a una proporción elevada del salario, al menos durante parte del permiso (66% del salario durante siete meses en Finlandia, 80-90% durante doce meses en Suecia).
En los demás países, sólo reciben la prestación los padres que han trabajado un mínimo de tiempo durante el periodo precedente (las condiciones exigidas varían considerablemente). Sólo tres naciones (Canadá, Dinamarca y Noruega) prevén un subsidio semejante al salario, de la misma cuantía que en caso de enfermedad o paro. La solución dominante es el subsidio fijo, en general de poca cuantía, que suele denominarse «salario parental».
Los gobiernos declaran como objetivo que las prestaciones cubran todo el tiempo de baja parental, con la máxima cuantía posible. Pero las limitaciones presupuestarias y financieras constituyen un gran obstáculo, sobre todo cuando se alarga la duración de la baja legal. De hecho, en muchos países la duración de los subsidios no cubre todo el tiempo del permiso parental. Y, desde el comienzo de los años noventa, cierto número de naciones han tenido que disminuir la cuantía de las prestaciones, en particular cuando son proporcionales a los salarios (Canadá, Dinamarca, Finlandia y Suecia).
Nivel de utilización
El nivel de utilización inicial de la baja parental es muy elevado en algunos países. En Finlandia, en Noruega y en Suecia, prácticamente todos los padres utilizan ese permiso cuando cumplen las condiciones requeridas. El porcentaje es también muy alto en Dinamarca (82%) y en Alemania (96% en 1991, para los Länder occidentales). Pero no es aún regla general un nivel de utilización inicial muy elevado. Así, en Holanda lo utilizaron sólo el 27% de las mujeres y el 11% de los hombres que tenían derecho al permiso, establecido en 1991. En Francia, en 1992, no llegaba a 100.000 el número de trabajadores en baja parental, lo que, habida cuenta del número de hijos menores de tres años que tienen padre y madre trabajando (para ellos se ha pensado el permiso), indica una tasa de utilización muy pequeña.
Después de que el hijo cumple un año, el derecho a la baja se utiliza mucho menos, pues la duración del permiso se ve seriamente afectada por exigencias de la carrera profesional y por imperativos económicos. La posibilidad de optar por un permiso a tiempo parcial también es poco utilizada. En Alemania, donde se prevé que los padres en esta situación trabajen 19 horas por semana, no llega a un 1% el número de las madres que aprovechan esa solución.
La utilización del permiso está ligada en principio con la cuantía de los subsidios. La ausencia total de prestación, o su escaso monto, priva a muchos asalariados -particularmente en familias de renta modesta- de la posibilidad de ejercer efectivamente sus derechos. Los porcentajes altos de los países escandinavos corresponden a prestaciones altas, al menos durante el periodo inicial del permiso. Dentro de la misma lógica, las bajas tasas de utilización registradas en Holanda y en Francia reflejan la ausencia total de prestación en el primer caso, o que se reciben sólo a partir del tercer hijo, en el caso francés (desde julio de 1994, a partir del segundo hijo).
En cambio, son elevados los porcentajes en Alemania y Austria, aunque la cuantía es relativamente reducida. La razón es que las ayudas para gastos de guardería son muy escasas. De manera más general, cuando más hijos tiene una familia, más utilizan los padres su derecho a la baja parental.
Las madres lo aprovechan más
Salvo en Suecia, este permiso laboral sigue siendo utilizado casi exclusivamente por las madres. En Alemania, Dinamarca, Finlandia y Noruega, lo aprovecha menos del 5% de los padres. La situación es sensiblemente diferente en Suecia, donde un buen número de padres hacen uso de la baja, al menos parcialmente: alrededor de un 25% en 1987, porcentaje que aumenta constantemente.
Las mujeres que trabajan como ejecutivas y en puestos directivos tienden a utilizar menos la baja parental, y por periodos más cortos, que las demás mujeres. Optan más a menudo por permisos a tiempo parcial: aparte de que una interrupción de la actividad profesional puede tener efectos desfavorables para su carrera, les resulta más fácil acudir a guarderías de pago.
La reinserción laboral
La baja parental se apoya en la garantía del empleo, sobre la hipótesis de una reanudación ulterior de la actividad laboral. Estudios realizados en Finlandia, Holanda y Suecia muestran que la mayoría de las interesadas vuelven efectivamente a su ocupación profesional. En cambio, en Alemania la mitad -la tercera parte en Austria- no vuelven al trabajo inmediatamente después de la baja concedida en función del primer hijo.
La duración de la baja juega aquí un papel determinante. Se puede pensar que cuanto más corto es el permiso, más bajo será el porcentaje de reinserción laboral. Efectivamente, cuando el hijo es más pequeño, los padres son más reticentes a volver al trabajo y les resulta más díficil -y más oneroso- encontrar una guardería adecuada. En la mayoría de los países, los porcentajes de reincorporación han aumentado progresivamente, en función, al menos en parte, del aumento de la duración de la baja.
Sin embargo, un permiso muy largo puede plantear también problemas de reinserción, ante posibles cambios en la empresa, de orden tecnológico o de organización. Varios Estados han tratado de aportar soluciones a este problema. En Francia se ha establecido hace poco el derecho a una formación de reinserción al término del permiso parental. En Austria, las empresas pequeñas pueden obtener una subvención durante un año por cada trabajador que se reintegra a su empleo después de dos años de baja.
De modo un tanto paradójico, mientras que la posibilidad de tomar el permiso parental a tiempo parcial parece poco usada, es frecuente el trabajo a tiempo parcial entre los que se reincorporan al empleo. En Holanda, más de la mitad de las madres y el 13% de los padres que reanudan la actividad laboral tras el permiso piden una reducción de jornada para dedicar más tiempo al hijo. Lo mismo hacen casi un tercio de los padres alemanes y austriacos que vuelven al trabajo.
Estrategias de ajuste empresarial
Los permisos parentales no afectan generalmente, en un momento dado, más que a una fracción relativamente marginal de la mano de obra global (2,9% de las asalariadas en la Unión Europea, sin incluir Austria, Finlandia y Suecia). Lógicamente, inciden más en actividades atendidas por un personal femenino joven. Sin embargo, como este tipo de baja es por definición previsible, y los empresarios están informados de antemano, pueden adoptar estrategias de ajuste adaptadas a su situación.
En la medida en que los trabajadores en baja sean reemplazados por otros, se producirá un efecto dinámico sobre la situación laboral. Por lo general, el empresario sustituye más fácilmente a trabajadores menos cualificados. El tamaño de la empresa es también relevante, pues las grandes empresas pueden suplir las bajas con sus propios recursos humanos o mediante soluciones sistemáticas (por ejemplo, acudiendo a un stock permanente de trabajadores en prácticas).
En conjunto, los permisos parentales no plantean graves problemas a las empresas. Las dificultades aparecen sólo en las pequeñas y respecto de la sustitución de trabajadores cualificados, en áreas con déficit de personal bien formado. En Dinamarca, por ejemplo, la ley de baja parental de 1992 ocasionó tal penuria de enfermeras, que hubo que llevarlas desde Suecia, y se acabó reduciendo el derecho a la baja.
Costes y ventajas
Sumadas todas las prestaciones -maternidad, paternidad, parentales-, el costo, expresado en porcentaje del producto interior bruto (PIB), sigue siendo bastante bajo: sólo en Finlandia y Suecia supera el 1%. Sin embargo, estos porcentajes aumentan progresivamente en casi todos los países, a consecuencia de la introducción y del incremento del permiso parental. Por el contrario, la baja utilización de éste en algunos países contribuye a mantener el gasto por debajo de lo que sería posible.
El aumento progresivo del coste de los subsidios parentales parece haberse detenido en los últimos años. La recesión disuade a los asalariados de tomar un permiso prolongado, por miedo a no recuperar luego el empleo. Al mismo tiempo, al crecer los trabajos precarios, disminuye el número de quienes tienen derecho a estas prestaciones. Además, la reducción de las prestaciones contribuye a bajar los costes y disuade a los trabajadores de optar por el permiso parental.
El coste neto de la baja parental, para el conjunto de presupuestos públicos y sociales, resulta en la mayoría de los casos muy inferior a las sumas que reciben los padres, puesto que va acompañado de ahorros en otras partidas. Cuando las prestaciones por baja parental se financian con los fondos del seguro de desempleo, y los parados tienen derecho a esos subsidios, sustituyen directamente a las prestaciones por desempleo (a la vez que disminuye el número de parados). En Austria, alrededor del 25% de las mujeres que gozaban de la prestación por baja parental en 1993, recibían antes subsidios por desempleo o se beneficiaban de la ayuda social; en Dinamarca, el porcentaje es semejante. La sustitución puede ser también indirecta, como en Bélgica, donde el dispositivo de «interrupción de carrera» impone como condición que el trabajador en baja sea reemplazado por un parado con subsidio.
Ahorro en guarderías
También se consiguen ahorros en los servicios públicos de guardería infantil. En Dinamarca, se estima que por cada mes que se prolonga el permiso parental, las listas de espera en las guarderías se reducen en 2.600 solicitudes. En Finlandia, todo niño de menos de tres años tiene derecho a plaza en un servicio público de guardería; los padres pueden optar entre el permiso parental prolongado y el subsidio fijo de guardería a domicilio, hasta que el hijo cumpla tres años. Los municipios, responsables de las guarderías públicas, están autorizados a entregar una prestación complementaria, y la mayoría de las grandes ciudades han aprobado subsidios bastante generosos, para disuadir a los padres de utilizar las guarderías públicas. Sin embargo, bajo los efectos de la crisis, estas ayudas han disminuido notablemente.
A largo plazo, el permiso parental puede tener otros efectos positivos para las finanzas públicas. El aumento de la tasa de actividad femenina, y un eventual resurgimiento de la fecundidad -como parece indicar el caso de varios países nórdicos- deberían contribuir a una mejor relación activos/inactivos, lo que facilitaría la financiación de costes ligados al envejecimiento de la población.
Otro aspecto de las ventajas y de los costes del permiso parental se refiere a las cualificaciones y a la productividad, sin que aparezca un resultado claro. De un lado, el permiso parece favorecer la continuidad de los lazos con el mismo empleador, lo que debe animar a empresas e individuos a invertir en la formación, con una incidencia positiva sobre la productividad y los salarios. De otro lado, las bajas de larga duración pueden erosionar la competencia, en sectores en los que evolucionan rápidamente las tecnologías y los métodos comerciales, y hacer necesarios programas de actualización para reincorporar a los trabajadores al final del permiso.
El permiso en tiempos de crisis
La baja parental introduce un elemento de flexibilidad beneficioso para los individuos -para conciliar familia y vida profesional- y para las empresas -en la gestión de los recursos humanos-. Desde luego, no resuelve por sí solo el problema de armonizar la vida profesional y la familiar. Ha de inscribirse dentro de un conjunto de medidas que comprendan nuevos modos de organizar el tiempo de trabajo, y toda una gama de servicios a las familias, ante todo servicios de acogida para los hijos. Esto es necesario en particular para responder a las necesidades de todas las categorías de trabajadores, desde los menos cualificados, hasta los que tienen puestos de responsabilidad, tanto hombres como mujeres. Uno de los mayores fracasos del permiso parental hasta ahora es justamente no haber interesado más a los varones.
Bajo el efecto de la crisis económica, las condiciones jurídicas del permiso parental se han modificado, y se ha intentado que sirva a nuevos objetivos: reabsorción del paro y guardería de los hijos a un menor coste. Ha ido aumentando cada vez más la duración posible del tiempo de baja, pero con una indemnización menor. Atrae mucho menos a los trabajadores, aunque no suelen disponer de solución de recambio. Para las empresas, una baja larga comporta costos de sustitución y de formación, más difíciles de adoptar en un periodo de dificultades económicas.
El modelo sueco de flexibilidad
Suecia ofrece el sistema de permiso parental más flexible. Allí, los asalariados pueden optar entre 18 meses de baja tras el nacimiento o reducir la jornada en una cuarta parte hasta que el hijo cumpla ocho años.
Además del permiso que se da con motivo del nacimiento del niño, los padres tienen derecho a otros para atenderle después. Mientras el hijo es menor de ocho años, los padres pueden disfrutar de 450 días de baja entre los dos. A cada uno corresponden 30 días en exclusiva, durante los que percibe el 90% del salario; los 390 días restantes (retribuidos con el 80% del salario los 300 primeros y con una cantidad fija los demás) se reparten entre el padre y la madre como ellos quieran.
Si enferma un hijo menor de 12 años, o la persona que lo cuida habitualmente, los padres pueden repartirse 120 días de permiso por año y niño. Reciben entonces el 80% del salario.
En este caso y en el anterior, la baja puede ser de toda la jornada, de la mitad o de un cuarto. Se permite disfrutar anualmente de tres periodos de permiso.
_________________________(1) Françoise Coré y Vassiliki Koutsogeorgopoulou, «Le point sur le congé parental», L’Observateur de l’OCDE, n. 195 (VIII-IX 1995).