Algo más que borrón y cuenta nueva
La condonación de la deuda internacional que grava a los países en vías de desarrollo es una de las propuestas que, en el cambio de milenio, suscitan mayor adhesión. La petición del Papa, el clamor de tantas ONG, el acuerdo del G7 coinciden en que es urgente solucionar el problema. Entonces, ¿por qué se avanza tan lentamente? Hay que tener en cuenta que condonar la deuda internacional no es tan simple como perdonar un débito privado a una persona, que no volverá a mantener relaciones financieras con el acreedor. Así lo hace ver Juan José Toribio, profesor del Instituto de Estudios Superiores de la Empresa (IESE), en un texto del que presentamos un resumen en forma de preguntas y respuestas (1).
¿Qué países deben ser los beneficiarios de la condonación?
En 1996 el FMI y el Banco Mundial lanzaron la denominada «Iniciativa Países Pobres muy Endeudados» o, en inglés, Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) para ayudar a los países que en ella se incluyeran a alcanzar una situación de endeudamiento sostenible a medio plazo.
Con los criterios que se eligieron al principio, la lista de países candidatos al alivio de la deuda se reducían a no más de treinta, la gran mayoría de ellos ubicados en la zona africana del antiguo Imperio Británico. Como se vio que esto no era suficiente, en septiembre de 1999 se acordó suavizar los criterios de admisión y agilizar los trámites para proceder a un alivio efectivo de la deuda.
En cuanto a los criterios de admisión, se acordó que podría incluirse a aquellos países cuyo valor actual de la deuda fuera superior al 150% de sus exportaciones o al 250% de sus ingresos fiscales. Este último umbral se aplicará a los países cuyas exportaciones sean tan importantes como para representar un 30% del PIB y cuyos ingresos tributarios no excedan del 15% de la renta nacional. El valor actual de la deuda es su valor a precios de mercado, inferior al nominal. La aplicación de estos nuevos criterios -más suaves- parece haber elevado a unos 40 el número de países candidatos a beneficiarse de la iniciativa, lo que no supone, ciertamente, un aumento espectacular.
Como puede advertirse, las instituciones multilaterales abordan el problema caso por caso, señalando criterios cuantitativos que son, a veces, revisados dentro de un contexto político.
¿A cuánto se eleva la deuda y a quién se debe?
Durante la década de los 70 y principios de los 80 fueron muchos los países en vías de desarrollo (PVD) que experimentaron un sustancial aumento de su endeudamiento exterior. Pero no todos ellos incurrieron en el mismo tipo de endeudamiento.
Los PVD de renta media (del tipo de Argentina, Brasil, México o Gabón) utilizaron sobre todo créditos bancarios y emisiones de bonos en condiciones de mercado.
La mayoría de los PVD de renta más baja, que no tenían fácil acceso a créditos de bancos privados, contrajeron deudas bilaterales (de gobierno a gobierno) clasificables, a su vez, en dos apartados:
a) Los préstamos bilaterales de Ayuda Oficial al Desarrollo (más conocidos por su acrónimo en inglés, ODA) son créditos otorgados en condiciones muy blandas (de amortización e intereses), para la realización de proyectos de inversión, llevados a cabo por empresas del país donante. Claramente, estos créditos revisten un doble carácter: por un lado, constituyen asistencia al desarrollo económico del país receptor; por otro, son un instrumento de subvención a la exportación de los países que los otorgan. Los préstamos bilaterales de ayuda al desarrollo (ODA) representan hoy el 12% del endeudamiento de los PVD, aunque para los países incluibles en la Iniciativa HIPC la proporción es, naturalmente, mucho mayor.
b) Deudas asumidas por las agencias de crédito a la exportación (ECA), bien porque éstas conceden directamente el crédito o porque aseguran el crédito que otra entidad concede al importador del futuro país deudor, para que éste realice actividades comerciales con exportadores del país acreedor.
Estos créditos comerciales no bancarios suponen en la actualidad el 7,4% del total de la deuda externa, aunque, de nuevo, la proporción es mucho mayor cuando se consideran solo las deudas de los HIPC.
Por último, está la deuda contraída con instituciones multilaterales: el grupo Banco Mundial es titular de casi el 47% de estas deudas, y si a esta proporción sumamos las correspondientes al FMI y los cuatro principales bancos de desarrollo regionales, obtenemos más del 80% del monto total. Ese tipo de deudas ascienden (solo para los HIPC) a casi 70.000 millones de dólares en términos nominales, si bien su valor actual a tipo de mercado baja a 43.000 millones (ver cuadro).
¿Qué fórmulas se han utilizado para aliviar la deuda?
Cuando, a principios de la década de los ochenta, se planteó con toda su crudeza el problema del excesivo endeudamiento de los PVD y la posibilidad de bancarrota en muchos de ellos, México y otros países del tramo superior de renta iniciaron inmediatamente negociaciones con el sector bancario privado. A lo largo de ellas, los bancos privados llevaron a cabo provisiones crecientes para previsibles impagos, aceptaron distintas propuestas parciales de reestructuración y crearon, en ocasiones, un mercado secundario de deudas al descuento.
Las sucesivas negociaciones llevaron en 1988 al llamado «Plan Brady» (del nombre del entonces Secretario del Tesoro de EE.UU.), en el que una parte importante de las deudas fueron sustituidas por emisiones de bonos a muy largo plazo. Aquellos bonos incluyeron, a elección de los bancos, descuentos de hasta el 35% en el principal de la deuda, y permitieron no solo estabilizar los balances bancarios, sino -lo que era más urgente- situar la carga financiera de los países deudores a un nivel asumible por éstos en el medio plazo. Las sucesivas negociaciones y su culminación mediante el «Plan Brady» constituyen claros ejemplos de cómo solucionar este tipo de problemas, de forma cooperativa, en el contexto de un mercado libre.
Lamentablemente, las cosas evolucionaron de forma muy distinta para los países más pobres, cuyos acreedores no eran bancos privados, sino organismos gubernamentales. Contando con el apoyo de la garantía última de sus gobiernos, los acreedores se dedicaron a refinanciar, una y otra vez, los saldos impagados o a reestructurar los principales sin prestar, quizá, demasiada atención a los efectos a medio y largo plazo para la posición deudora de los países implicados. El resultado fue que precisamente los países más pobres llegaron al final de la década de los ochenta con un endeudamiento muy superior al que registraban cuando el problema se denunció y sin expectativa alguna de alivio a su situación. Lo cierto es que, hasta 1988, los organismos públicos integrados en el «Club de París» no consideraron oportuno proceder a ninguna reestructuración de deuda que incluyera una reducción. (El Club de París es el nombre dado a las reuniones de los gobiernos acreedores que se convocan cuando es necesario renegociar la deuda contraída con acreedores oficiales).
¿Cuál es el mecanismo de la iniciativa HIPC?
Tras diversos planes, en 1996 el Banco Mundial y el FMI adoptaron la iniciativa HIPC. Con este nuevo enfoque, el mecanismo de alivio se basa en la capacidad real de devolución de cada país, dentro de un contexto de crecimiento económico y reducción de la pobreza. Representa un compromiso de la comunidad internacional, incluyendo todos los acreedores, para actuar de una forma concertada y coordinada, con el fin de reducir la deuda a un nivel sostenible.
El mecanismo de la Iniciativa HIPC se desarrolla en dos etapas. La primera tiene una duración de tres años, a lo largo de los cuales el país afectado ha de establecer una ejecutoria de buen gobierno, a través de la implantación de medidas de saneamiento económico y de políticas de lucha contra la pobreza diseñadas conjuntamente con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Tanto el FMI como el Banco se comprometen a prestar, durante ese período, el apoyo financiero transitorio dentro de sus líneas ordinarias. Al final del período de tres años, el país alcanza el «punto de decisión», donde se determina si, dentro de esas coordenadas de lucha contra la pobreza, el nivel de deuda del país resulta sostenible. Si -como ocurrirá en la mayoría de los casos- el servicio de la deuda desborda sus posibilidades económicas, se elaborará un paquete de reducción de deuda que comprometerá a todos los acreedores (instituciones multilaterales, Club de París, gobiernos, etc.).
En la segunda etapa (inicialmente era de 3 años y, tras las modificaciones introducidas, de duración variable), el país continuará implementando la serie de reformas estructurales predefinidas y recibiendo apoyo financiero transitorio. Cuando se juzgue definitivamente encarrilada la situación, se llegará al «punto de culminación» y el país recibirá el paquete completo del alivio de su deuda.
El objetivo final es que la deuda total de los HIPC quede reducida a la mitad. En todo caso, ninguno de los países que lleguen a beneficiarse de la Iniciativa llegará a soportar una deuda cuyo valor actual exceda del 150 por ciento de sus exportaciones o del 250 por ciento de los ingresos fiscales de su gobierno.
¿Cuál es el coste de la condonación de la deuda? ¿Quién debe soportarlo?
Los costes de la Iniciativa HIPC se estiman en más de 28.000 millones de dólares, que se reparten por mitades entre las instituciones multilaterales y los acuerdos bilaterales en el Club de París.
En última instancia, son los gobiernos de países más o menos desarrollados quienes asumen el coste total, bien directamente (en cuanto acreedores bilaterales), bien a través de aportaciones a los organismos multilaterales (Banco Mundial, FMI…), de forma que éstos puedan conservar su equilibrio financiero.
Las aportaciones directas de los Estados parecen encontrar hoy un problema adicional. Desde 1997, por cambios en el modo de realizar la contabilidad nacional, la condonación de deudas a terceros países tiene un efecto directo sobre el déficit público, en un momento en que muchos gobiernos están comprometidos a reducir sustancialmente sus desequilibrios presupuestarios.
¿Cómo evitar que los países deudores caigan de nuevo en la misma situación?
Al «día después» de la condonación, los beneficiarios de la operación se verán obligados a solicitar nuevos créditos y precisamente a las mismas fuentes que incurrieron en el coste del impago. Difícilmente encontrarán una puerta de acceso a los mercados, o a la ayuda bilateral, si sus economías continúan presentando las mismas carencias y desequilibrios que provocan la situación inicial de insolvencia.
Parece, pues, lógico que el perdón de las deudas sea condicionado a la adopción y puesta en práctica de sanas políticas económicas antes de que se decida reducir la deuda.
Existe un amplio campo de discusión en torno a la naturaleza e intensidad del programa de ajuste y reforma que conviene adoptar en los países deudores. Tanto el FMI como el Banco Mundial han sido, en ocasiones, acusados de imponer ajustes, cuyo coste social a corto plazo (en términos de recesión y desempleo) se juzga excesivo.
La discusión sigue abierta. El continente africano presenta hoy, por ejemplo, una variedad de casos, en los que la implantación de programas de ajuste y reforma parcial resultaría extraordinariamente difícil. En algunos países, por haber sido asolados por catástrofes naturales (Mozambique, «cuerno de África»…); en otros, por guerras o conflictos internos (Sudán, Angola, Congo, Etiopía y Eritrea…). Ciertamente, establecer programas de ajuste y reforma económica en estos casos parece hoy una quimera, lo que amenaza con privar de viabilidad a la primera fase de la Iniciativa HIPC, cuando se aplique a esos países.¿Cómo asegurar que el alivio de la deuda redunde en beneficio de la población?
Una importante cuestión es el destino de los recursos que libere el perdón o alivio de la deuda. No podría admitirse que los gobiernos de los países beneficiados dedicaran los fondos así ahorrados a incrementar su armamento, intensificar la represión, alimentar burocracias ineficientes, participar en guerras regionales, etc.
Por ello, el alivio de la deuda de los HIPC vendrá vinculado al desarrollo de una estrategia general de reducción de la pobreza, para asegurar que la ayuda tenga un efecto real en la vida de los pobres. En las etapas iniciales de la iniciativa HIPC, el gobierno afectado emprenderá la elaboración de un plan de reducción de la pobreza, con amplia participación de la sociedad civil, los acreedores bilaterales y los bancos de desarrollo regional. Los programas previstos deberán entrar en vigor antes de que se decida empezar el proceso de condonación de la deuda.
Convertir la deuda en proyectos de desarrolloMirar el problema de la deuda con las gafas del Sur es lo que propuso en el mismo simposio Riccardo Moro, Profesor de Economía Internacional de la Universidad de Turín y Coordinador de la campaña de la Iglesia italiana para la reducción de la deuda externa.
Respecto a la responsabilidad de la deuda, Moro no niega la culpa de los gobiernos que han malgastado el dinero recibido, pero recuerda los cambios del mercado financiero internacional que han afectado a la devolución de la deuda. Los países del Sur se endeudaron en los años 70 cuando los tipos de interés estaban muy bajos. Pero, a partir de 1979, los tipos de interés y el dólar comenzaron a subir imparablemente. Los países que tenían deudas en dólares vieron que el importe de la deuda en moneda local se multiplicaba muchas veces. «Si se usa otra unidad de medida, por ejemplo el marco alemán, para calcular el importe de la deuda desde 1973, incluso utilizando las altas tasas de interés posteriores a 1979, y transformando los dólares en marcos, resulta que la mayoría de los países del Sur han pagado ya la deuda y algunos la han pagado cuatro o cinco veces».
También pone en duda la idea de que estos países pueden pagar la deuda desarrollando sus exportaciones. Son las empresas las que exportan, recuerda Moro, no los gobiernos. Y muchos exportadores dejan fuera del país las divisas que han ganado, con lo cual evitan que los gobiernos cobren los impuestos sobre estas ganancias. Y así no aumentan los ingresos fiscales que deberían servir para devolver la deuda.
Campaña de la Iglesia en Italia
Moro aprueba el nuevo enfoque de la iniciativa HIPC, ligada a la reducción de la pobreza y que exige la participación de la sociedad civil en el diseño de la estrategia para conseguirla. Ahora lo decisivo es lograr que los gobiernos destinen los recursos así liberados a las auténticas necesidades sociales.
Para sensibilizar a la opinión y estimular esta política, la Iglesia católica en Italia lanzó el año pasado una campaña que está en marcha. El primer objetivo de la campaña es explicar a la gente que la deuda exterior se ha convertido en un obstáculo para que esos países salgan de la pobreza, y hacer ver que ellos pueden influir en las relaciones Norte-Sur con sus elecciones al comprar.
El segundo objetivo es hacer una presión política sobre el gobierno para que cancele la deuda de los países más pobres. Los esfuerzos han dado resultado, pues el Parlamento está debatiendo un proyecto de ley que cancelaría la deuda bilateral, tanto la procedente de la ayuda oficial al desarrollo como la de créditos a la exportación.
El tercer objetivo fue una propuesta provocativa para encender el debate. Han escogido dos países muy endeudados con Italia, Zambia y Guinea, y han dicho al gobierno italiano y a la oposición que, si no cancelan la deuda antes de que acabe el año 2000, la Iglesia pagará el valor actual de la deuda de estos dos países, y pondrá en práctica un debt swap (conversión de la deuda). Con esta fórmula, se pide a los países deudores que, a cambio de la deuda que deberían pagar, creen un fondo en moneda nacional de valor equivalente que será gastado en el país en proyectos que beneficien a la población. Ya hay un acuerdo en principio con los dos gobiernos. El fondo sería manejado por un comité de gestión con representantes de la Iglesia italiana, del gobierno del país y de gente representativa de la sociedad civil. Estos, que serían la mayoría, están haciendo una investigación sobre el terreno para averiguar las necesidades.
Se trata de tener decidida la lista de proyectos antes de financiar el fondo. Y ligar la cancelación de la deuda al permiso del gobierno para llevar a la práctica los proyectos (escuelas, hospitales, carreteras…).
Es preciso escoger proyectos que respondan a necesidades. Por ejemplo, en Conakry no hay saneamiento y cuando llega la estación de las lluvias mucha gente muere de cólera porque el agua no está limpia y no es potable. Y mientras se crea un sistema de saneamiento, se puede dar trabajo a las personas, transferir competencias, estimular el espíritu de empresa, de modo que luego aquello se mantenga. ACEPRENSA.
_________________________(1) El texto corresponde a su intervención en un simposio internacional sobre «La deuda externa», celebrado en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Navarra, 18 y 19 de mayo de 2000.