El caso de las minorías húngaras
En Europa, donde tantas veces se han redibujado las fronteras, muchos grupos étnicos han quedado divididos entre Estados distintos. Los nacionalismos han solido aspirar a rectificar la Historia, reuniendo sus diásporas bajo una sola bandera. Pero la pretensión de repartir una vez más los territorios conduce fácilmente a nuevos conflictos, como desde 1991 se ha podido ver en los Balcanes. En cambio, el caso de Hungría muestra que hay otra forma de afrontar la cuestión de los nacionales separados de su país de origen: protegerlos activamente aceptando que sean ciudadanos de otros Estados.
Históricamente, muchos nacionalismos han cultivado la pretensión de reunir a todos los habitantes de una etnia, dispersos muchos de ellos más allá de sus fronteras, y formar un único Estado homogéneo. Los siglos XIX y XX europeos han sido pródigos en tales planteamientos, que han tenido como ejemplos más recientes los intentos de constituir una Gran Serbia o una Gran Albania. La idea subyacente en estas tesis responde a la concepción romántica del principio de las nacionalidades, por la que toda etnia tiene el derecho a constituir un Estado propio.
Una concepción que ni siquiera comparten las Naciones Unidas, cuya Asamblea General fue en los años sesenta la gran valedora del derecho de libre determinación, pero que ahora siguen suscribiendo las palabras del anterior secretario general, Boutros Ghali: «Las Naciones Unidas no han cerrado sus puertas, pero si cada grupo étnico, religioso o lingüístico pretendiera formar un Estado, la fragmentación no tendría fin, con lo que serían más difíciles de alcanzar la paz, la seguridad y el bienestar económico» (Un programa de paz, 1992, pár. 17). Un ejemplo más, sin olvidar los demostrados por las actuaciones de los Cinco Grandes del Consejo de Seguridad, de que la comunidad internacional no ve con demasiado entusiasmo la aparición de nuevos Estados independientes a base de fragmentar los ya existentes.
Tres millones de húngaros en el exterior
Se cumplen ahora 80 años de una situación que podría haber sido origen de potenciales conflictos armados hasta nuestros días: la firma del tratado de Trianon (4 de junio de 1920), por el que los vencedores de la I Guerra Mundial redujeron a Hungría a un tercio de su anterior territorio. La delegación húngara, recluida bajo vigilancia policial en el suburbio parisino de Neuilly, solo pudo aceptar los hechos consumados de aquel dictado de paz. Y sin embargo, 70 años después, la caída del comunismo no despertó en los gobernantes húngaros, al contrario que en otros países, ningún tipo de nacionalismo expansionista a cuenta de las minorías de más allá de sus fronteras. El caso húngaro, menos conocido que el serbio, pues no derivó hacia un nacionalismo sangriento, merece una reflexión por parte de quienes piensan que la diversidad étnica no es un factor de separación entre los pueblos.
Se calcula en más de tres millones la población de origen húngaro que vive fuera de las fronteras de Hungría, distribuida en los siguientes países: Rumania (1.600.000), Eslovaquia (570.000), Serbia (350.000), Ucrania (156.000), Croacia (22.000), Eslovenia (8.500) y Austria (7.000). Aunque son cifras aproximadas, pues los censos más recientes son de principios de los noventa, se trata de un contigente numeroso.
Los gobiernos democráticos que se han sucedido en Budapest desde 1990 han hecho de las relaciones con las minorías húngaras uno de los ejes primordiales de su política exterior. Así, en 1992, un decreto estableció la Oficina del Gobierno Húngaro para las Minorías en el Extranjero, cuya función es coordinar todas las actividades gubernamentales en temas de cultura, educación, sociedad, salud o economía que tengan relación con las minorías del exterior. Las actividades de la Oficina pasan por el establecimiento de relaciones directas con los partidos y organizaciones cívicas representativas de las minorías húngaras en los distintos países.
Sin cambiar fronteras
Sin embargo, también se tiene en cuenta que es una cuestión relacionada con la política exterior: así, la Oficina mantiene relaciones con los órganos institucionales encargados de las minorías en los distintos países o participa en comités conjuntos intergubernamentales, como los previstos en los tratados con Eslovaquia, Rumania y Ucrania.
Estamos pues, ante una diplomacia activa que arranca de un postulado realista compartido mayoritariamente (a excepción del llamado Partido de la Verdad y la Vida, de Istvan Csurka) por la clase política húngara: el de que las fronteras establecidas por el tratado de Trianon son irreversibles. El gobierno húngaro ha rechazado recientemente una propuesta de la Federación Mundial de Húngaros para revisar el tratado de Trianon.
Esto guarda una indudable relación con una prioridad de Hungría: la integración en la UE, tras haber ingresado en 1999 en la OTAN. Una prioridad que comparte con la gran mayoría de los Estados que albergan en su interior a las minorías húngaras. Circunstancia esta que constituye una baza nada desdeñable para los gobernantes de Budapest a la hora de abordar cualquier cuestión de minorías. De hecho, la posición actual de Hungría en Europa Central es mucho más cómoda que en el período de entreguerras, cuando Checoslovaquia, Rumania y Yugoslavia esgrimían de inmediato todos sus recursos diplomáticos y militares a la más mínima señal de reivindicación húngara sobre poblaciones o territorios.
Ciudadanía y nacionalidad
El actual primer ministro húngaro, Viktor Orban, suele hacer una distinción que trastoca el esquema clásico del principio de las nacionalidades. Así, por ejemplo, en un discurso pronunciado en febrero de 1999 y dirigido a representantes de organizaciones de las minorías húngaras en el exterior, señalaba: «Aunque somos ciudadanos de diferentes países, tenemos que afrontar los desafíos del nuevo siglo como personas que pertenecen a una única nación». No hay, por tanto, una identificación de población con territorio, pese a la existencia de significativos porcentajes (que nunca son mayoritarios por obra de políticas de dispersión en el pasado) de minorías húngaras en zonas fronterizas. Así pues, el interés de Hungría por sus minorías del exterior se centra en su status personal, y particularmente en aspectos educativos, culturales, religiosos o lingüísticos, es decir en todos aquellos rasgos que sirven para preservar su identidad.
No obstante, todo progreso en estos campos no proviene exclusivamente de los acuerdos bilaterales entre Hungría y sus vecinos, acuerdos que han sido posibles gracias a la iniciativa de organizaciones como la UE y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Recordemos al respecto que en 1995 y 1996, Hungría suscribió tratados de cooperación y buena vecindad con Eslovaquia y Rumania. No faltan en estos tratados lógicas referencias a las comunes aspiraciones de integración en la OTAN y en la UE, organizaciones que no darán su conformidad en caso de tensiones o conflictos derivados de la existencia de minorías nacionales.
A nuestro juicio, es mucho más decisivo que en estos tratados se reconozca, de uno u otro modo, el derecho de las minorías nacionales a formar partidos y organizaciones para una efectiva participación en la vida política, económica, social y cultural del país cuya ciudadanía ostentan. Así, por ejemplo, los 4 diputados obtenidos por la Coalición Húngara en las elecciones eslovacas de 1998 le han permitido participar en el gobierno de centro derecha (que encabeza Coalición Democrática). Previamente, en las elecciones celebradas en Rumania en 1996, la Unión de Húngaros en Rumania alcanzó 36 escaños y pudo formar gobierno con la Convención Democrática Rumana y la Unión Socialdemócrata, poniendo así fin al gobierno de los ex comunistas que se prolongaba desde la caída de Ceaucescu.
El nacionalismo de las mayorías
Con todo, este panorama de participación de las minorías húngaras en las instituciones rumanas presenta toda una serie de incertidumbres asociadas, en gran parte, a los avatares de la política nacional. Así, por ejemplo, los húngaros de Rumania no han conseguido aún la aprobación por el Parlamento, entre otras aspiraciones en materia educativa y lingüística, de una universidad en lengua húngara (la anteriormente existente fue cerrada por el régimen comunista en 1950). Los húngaros se han encontrado en su intento de sacar adelante una ley educativa no solo con la oposición de los partidos ultranacionalistas rumanos, sino incluso con la de su socio de coalición, la Unión Socialdemócrata.
A este hay que añadir otros ejemplos de tensiones: en Cluj, capital de una Transilvania que en su día fue húngara, la hostilidad del alcalde ha obstaculizado repetidas veces la apertura de un consulado húngaro en la ciudad. Y es que el ultranacionalismo no solo no soporta la existencia de partidos políticos de las minorías húngaras, sino que considera una capitulación que una bandera de Hungría ondee en un edificio de la capital transilvana o que el presidente húngaro, Arpád Göncz, haya estado en Cluj en visita oficial.
La situación en Serbia hace imposible la firma de algún tipo de acuerdo con Hungría que garantice el status de los húngaros de la región de Vojvodina, a los que Milosevic suprimió la autonomía en 1989. No obstante, en 1995 se constituyó como partido político la Alianza de los Húngaros de Vojvodina, que en las elecciones del año siguiente consiguió 3 escaños en el Parlamento federal yugoslavo y otros 4 en el de la República serbia. Sin embargo, durante la guerra de Kosovo, y pese al intento de la comunidad húngara de mantenerse al margen del conflicto, numerosos reservistas fueron enviados al frente. Por si fuera poco, aquella guerra arrojó a la región una avalancha de refugiados serbios que podrían ser un foco de tensión con la minoría húngara. La única oportunidad de esta es que las elecciones del presente año pudieran desalojar del poder a la coalición de partidos que apoya a Milosevic.
Minorías nacionales y democracia
En definitiva, la política de Hungría respecto a las minorías en el exterior parte de la idea de que el reconocimiento de sus derechos no implica ningún tipo de soberanía territorial. Pero, pese a la distinción hecha reiteradamente por las autoridades entre Estado y nación húngaros, esto no siempre contribuye a tranquilizar a los nacionalistas rumanos, eslovacos o serbios.
En todo caso, Hungría plantea la protección de estas minorías desde la perspectiva de la integración europea y, en particular, a través del fomento de las eurorregiones o sistemas de cooperación transfronteriza apoyados por la UE. Desde esta óptica europeísta, la protección de las minorías -húngaras o de cualquier otra etnia- pasa por la consolidación de regímenes democráticos en los que hasta el más pequeño de los grupos étnicos tenga el derecho efectivo a hacer uso de su idioma, cultura o religión. Supone además que el derecho de libre determinación se identifica con el derecho de los pueblos a la democracia y, en consecuencia, no implica el derecho a la secesión, sobre todo si esta es promovida por ultranacionalistas autoritarios.
Un convenio europeo para proteger a las minorías
En Europa, la OSCE ha incluido la cuestión de las minorías en su foro de la Dimensión Humana, donde se debaten los asuntos relativos a los derechos humanos y libertades fundamentales. En 1992, y dada la importancia de la cuestión para la seguridad europea, la OSCE decidió establecer la figura de un Alto Comisionado para las Minorías Nacionales. Es un órgano político con funciones de prevención de conflictos: su misión es detectar y evaluar tensiones relacionadas con las minorías nacionales que afecten a la paz, a la estabilidad o a las relaciones entre los Estados participantes.
El Consejo de Europa ha subrayado, desde sus orígenes en 1949, la importancia de una protección más decidida de los derechos de las minorías. El primer instrumento jurídico elaborado en este ámbito fue la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias (1992), que protege las lenguas de las minorías como bienes culturales, y no directamente los derechos de estas.
Además, el Consejo de Europa ha adoptado el primer instrumento multilateral jurídicamente vinculante dirigido a la protección de las minorías nacionales en general. Se trata del Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales (1995). El Convenio presenta la novedad de que está abierto a la firma no solo de los miembros del Consejo de Europa, sino también de «los otros Estados», en alusión implícita al ámbito de la OSCE. No obstante, no define el término «minoría nacional», dada la casi insuperable dificultad de alcanzar una definición que disfrute del consenso general de los Estados. Los defensores de un concepto amplio de minoría (Alemania, Hungría y, en general, los países de Europa Central y Oriental) contrastan con aquellos que sostienen que solo deben garantizarse los derechos de los individuos (Francia, Italia y España). En cualquier caso, del preámbulo del Convenio se deduce que la integridad territorial y la soberanía del Estado son los límites que enmarcan el disfrute de los derechos de las personas pertenecientes a minorías.
El instrumento jurídico del Consejo de Europa presenta la forma de un Convenio Marco, es decir de normas esencialmente programáticas que definen objetivos que los Estados se comprometen a cumplir. Estas disposiciones no se aplican, por lo general, a los individuos, sino que únicamente obligan a los Estados en cuanto a su resultado. Los Estados tienen, por tanto, un gran margen de discrecionalidad para decidir las normas de Derecho interno necesarias para alcanzar los objetivos previstos en el Convenio. Además de recoger el principio de igualdad y no discriminación aplicados a la pertenencia a una minoría nacional, el texto justifica la discriminación positiva.
La adopción del Convenio no ha supuesto, pese a la opinión de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, el reconocimiento de ningún derecho colectivo de las minorías. La finalidad del Convenio apunta esencialmente a la preservación de los elementos esenciales de la identidad de cada persona integrante de una minoría y no de la identidad de la minoría como grupo.
Por último, en el Convenio marco se establece un procedimiento de control basado en los informes de los Estados sobre las medidas legislativas adoptadas en cumplimiento de los objetivos fijados. El Comité de Ministros, encargado de velar por la aplicación del Convenio Marco, estará auxiliado por un Comité consultivo en el examen de los citados informes.
Antonio R. Rubio