Partidarios de la intervención contra defensores de la soberanía
Con el trasfondo de las recientes crisis de Kosovo y Timor Oriental, la Asamblea General de la ONU, en sesión desde el 20 de septiembre, está siendo el teatro de un debate entre los partidarios de la «injerencia humanitaria» y los defensores de la soberanía. El secretario general, Kofi Annan, apoyado por EE.UU. y los gobiernos europeos, abogó por reconocer este concepto en el marco de la Carta de la ONU. Pero se ha encontrado con la oposición de otro bloque, liderado por Rusia y China junto con otros países, que temen que el nuevo concepto consagre la «injerencia occidental».
Teniendo en cuenta lo que nos han enseñando las crisis de los últimos tiempos, Kofi Annan ha tratado de definir las reglas de la injerencia humanitaria, en un texto publicado en The Economist (18-IX-99). Como en Ruanda hace cinco años, cuando el genocidio tuvo lugar ante la inacción internacional, en Timor la comunidad internacional es acusada de intervenir tarde y mal. Pero si el mundo no puede permanecer indiferente ante violaciones masivas y graves de los derechos humanos, la intervención, advierte Annan, «debe apoyarse sobre principios legítimos y universales» para ser respetada por todos.
Intervención sin mandato
El secretario general de la ONU considera que hoy en día «la soberanía de los Estados está siendo redefinida, especialmente por las fuerzas de la mundialización y de la cooperación internacional», así como por una conciencia creciente de los derechos de la persona. «Leer hoy la Carta [de la ONU] significa comprender más que nunca que su fin es proteger a los individuos, no a los que los atormentan».
Pero hay que preguntarse también por qué los Estados están dispuestos a intervenir en algunos conflictos, mientras se despreocupan de otros donde la muerte y los sufrimientos no son menores. «De Sierra Leona a Sudán, de Angola a Afganistán hay gentes que esperan algo más que palabras compasivas», recordó Annan.
Para que la intervención sea legítima y eficaz, afirmó, es preciso «llegar a un consenso no sólo sobre el principio de que hay que reprimir las violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos, sino también sobre la manera de decidir la intervención necesaria, su momento y sus actores».
Si la comunidad internacional no puede permanecer pasiva como ocurrió en Ruanda, la intervención en Kosovo muestra la dificultad de la comunidad internacional para conciliar dos intereses implicados en la injerencia humanitaria. «De una parte -se pregunta Annan-, ¿es legítimo que una organización territorial utilice la fuerza sin mandato de la ONU? De otra, ¿es admisible permitir que prosigan impunemente violaciones brutales y sistemáticas de los derechos humanos?».
Annan recuerda que la Carta de Naciones Unidas afirma que «no se empleará la fuerza armada sino en el interés común». Lo problemático es definir en qué consiste el interés común, quién lo defenderá, bajo qué autoridad y con qué medios. Para responder a estas cuestiones, Annan discierne cuatro aspectos.
Aplicable en todas partes
En primer lugar, «la intervención no debe ser entendida necesariamente como el recurso a la fuerza». Annan piensa que muchas de las crisis actuales a las que no se presta atención podrían ser resueltas mediante intervenciones mucho menos peligrosas que la realizada en Yugoslavia. Y si este nuevo compromiso en favor de lo humanitario quiere obtener la aprobación del mundo, debe ser universal, aplicable en todas partes.
En segundo lugar, hay que replantearse no sólo la idea de soberanía, sino el modo en que los Estados definen su interés nacional. Este debe entenderse de un modo nuevo y más amplio, que incite a los Estados a ponerse de acuerdo en la búsqueda de fines y valores comunes.
Nuevos modos de decisión
En tercer lugar, «cuando la intervención militar es totalmente necesaria, el Consejo de Seguridad -el órgano encargado de autorizar el uso de la fuerza por el derecho internacional- debe tener los medios para su misión. La alternativa no debe estar entre la unidad del Consejo y la inacción ante el genocidio -como en Ruanda- o la división del Consejo y la iniciativa regional, como en Kosovo». Sin decirlo expresamente, Annan alude a la reforma pendiente del sistema de decisión del Consejo de Seguridad, de modo que la acción que hay que emprender no tropiece con el derecho de veto.
Para que la acción del Consejo de Seguridad tenga credibilidad, Annan pide un refuerzo de su poder de disuasión. «Si los Estados inclinados a comportamientos criminales saben que sus fronteras no son ya una defensa absoluta, que el Consejo actuará para impedir los crímenes más graves contra la humanidad, no emprenderán ese camino, confiados en la impunidad». Pero si el Consejo no tiene los medios para defender el interés común, «corre el riesgo de ver cómo otros lo sustituyen».
Pero también cuando se alcance el alto el fuego es preciso un compromiso internacional para asegurar la paz. Por eso, como cuarta condición, Annan advierte que «después de la guerra se requieren no menos habilidades, sacrificios y recursos que los empleados en la guerra, si se quiere asegurar una paz estable».
El secretario general de la ONU es consciente de las dificultades prácticas que suscita esta doctrina de la «injerencia humanitaria». A pesar de todo, piensa que «esta norma ilustra claramente que la humanidad de hoy está menos dispuesta que antes a tolerar el sufrimiento en su seno, más decidida a intervenir para remediarlo».
La soberanía no se toca
¿Más decidida a intervenir? En realidad, esta postura favorable a la injerencia es compartida por Estados Unidos y los gobiernos europeos. Pero hay muchos otros que no ven con buenos ojos un concepto que puede dar mano libre al más fuerte y consagrar la hegemonía planetaria de Estados Unidos. Desde potencias nucleares, como Rusia y China, hasta países con problemas internos, como Argelia y Colombia, manifestaron su desconfianza hacia el recorte de la soberanía tradicional.
Entre los gobiernos europeos, tanto Francia como Alemania advirtieron que la acción de la OTAN en Kosovo, sin mandato de la ONU, debe ser considerada «una excepción», y no servir como precedente para debilitar la necesaria autorización del Consejo de Seguridad para el empleo de la fuerza.
En el frente opuesto, tanto Rusia como China y la India consideran muy peligroso reinventar el concepto de soberanía nacional. Tras el derecho de injerencia humanitaria ven una nueva versión de la «diplomacia de la cañonera», empleada por antiguas potencias coloniales cuando creían amenazados sus intereses. Enfrentados a problemas secesionistas en sus territorios -Chechenia, Tibet, Cachemira-, temen que la injerencia humanitaria justifique la intervención extranjera.
El principio de intervención militar para socorrer a las víctimas de un conflicto ha sido también vivamente rechazado por otros países que sufren violentos conflictos. El nuevo presidente argelino Abdelaziz Bouteflika, figura indiscutida de esta Asamblea General, defendió la noción tradicional de soberanía de los Estados. A su juicio, «una injerencia en los asuntos de otro Estado sólo puede producirse con el acuerdo de este Estado». El respeto de la soberanía sería la protección del débil contra el fuerte. «¿La injerencia sólo es legítima cuando se trata de Estados débiles o lo es para todos los Estados sin excepción?», preguntó. Sin embargo, como presidente en ejercicio de la Organización para la Unidad Africana, reprochó a la comunidad internacional su pasividad ante los conflictos que desgarran a África. Pero desde la intervención en Somalia, Occidente prefiere evitar la implicación directa en unos conflictos inacabables y ajenos a sus intereses. Bien es verdad que, ya sea en Sierra Leona, en Angola o en el Congo, tampoco los africanos han sido capaces de restablecer la paz con sus propios medios.
La injerencia humanitaria es vista también con recelo por Colombia, país que sufre una violencia endémica por obra de la guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico. En los últimos tiempos, ha habido rumores sobre posibles intervenciones militares extranjeras para ayudar al gobierno en la lucha en que está empeñado. Se dice que Washington, preocupado por la degradación de la situación, busca una respuesta regional a la crisis colombiana. A estos rumores se refirió el presidente colombiano Andrés Pastrana, que en su intervención ante la Asamblea General rechazó cualquier injerencia o intervención extranjera en los asuntos internos de otro país: «Uno de los principios sagrados de la Carta de la ONU es la obligación de los Estados de no intervenir directa o indirectamente en los asuntos de otros Estados». Lo que no le impide reclamar el aumento de la ayuda financiera de Washington a Colombia, que ya actualmente es el tercer país más beneficiado por la ayuda norteamericana en el mundo, tras Israel y Egipto. El pensamiento de Pastrana es que «la época de la intervención está superada; ahora estamos en el tiempo de la cooperación».
Reforma de la ONU
Aunque se acepte el principio de injerencia humanitaria, el problema de fondo radica en quién determina que un Estado está violando los derechos humanos de sus propios ciudadanos hasta un grado que exige una intervención. La autorización de la intervención correspondería al Consejo de Seguridad de la ONU, donde el derecho de veto paraliza muchas veces la decisión.
De ahí que la consagración de este principio exigiría, en primer término, una «injerencia» en ese derecho de veto que ejercen de modo soberano los cinco grandes. Propuestas de reforma no faltan. Desde el cambio en la composición del Consejo de Seguridad, ampliando los puestos permanentes a nuevas potencias regionales (Alemania, Japón, India, Brasil…), hasta las modificaciones en el ejercicio del derecho de veto. El ministro alemán de Exteriores, Joschka Fischer, sugirió introducir la obligación de que los países que ejerzan el derecho de veto den explicaciones de su postura ante la Asamblea General.
¿Otra forma de colonialismo?
A la hora de buscar criterios para desencadenar la injerencia humanitaria, no hay que olvidar que crisis como la de Kosovo o Timor Oriental tienen su origen en una lucha por la independencia de esos territorios. Lo cual obliga a plantearse de nuevo por qué se juzgan situaciones similares con distinto rasero. Si en Kosovo Serbia no respetaba los derechos humanos de los albanokosovares, ¿respeta China los de los tibetanos? Si Timor Oriental tiene derecho a un referéndum, ¿por qué los habitantes de Cachemira siguen esperando uno desde 1948?
El nuevo impulso intervencionista, basado en motivos humanitarios, es considerado peligroso por países multiétnicos como la India, que temen una exacerbación de los conflictos. Así lo pone de manifiesto Brahma Chellaney, asesor del Consejo Nacional de Seguridad de la India, en un artículo que escribe en International Herald Tribune (30-IX-99): «Si a cada grupo étnico o religioso se le concediera el derecho de autodeterminación, no quedaría un Estado multiétnico y multirreligioso en el mundo».
Chellaney pronostica que, como las violaciones de los derechos humanos son frecuentes y difíciles de controlar, la tendencia intervencionista puede provocar una sucesión de guerras «humanitarias». Y advierte que «en los países en desarrollo algunos empiezan a ver la globalización y la intervención humanitaria como una vuelta a formas anteriores de colonialismo, cuando los poderes imperiales se dedicaban a ‘civilizar’ a otros pueblos».
El debate sigue abierto (1) y va unido al de la reforma de la ONU. En Occidente se abre paso la idea de que está justificada la injerencia humanitaria en defensa de etnias o comunidades oprimidas por un poder despótico. Pero, a la vez, habrá que reconocer tal principio en la Carta de Naciones Unidas y regular jurídicamente esas intervenciones. De lo contrario, podrían convertirse en el arma que unos pocos fuertes deciden utilizar sólo contra los tiranos débiles que molestan.
La factura del mantenimiento de la pazEl concepto de injerencia humanitaria implica una intervención más activa de la ONU en operaciones de mantenimiento de la paz. Pero la ONU no tiene más ejército ni más recursos que los que los Estados miembros quieran prestarle.
Son los 15 Estados miembros del Consejo de Seguridad -con el poder de veto de los cinco miembros permanentes- los que deciden cuándo y dónde desplegar las fuerzas de «cascos azules». Los gobiernos que aportan voluntariamente los contingentes negocian las condiciones de su participación, incluidas las relativas al mando y al control. Esos gobiernos se reservan la autoridad última sobre sus fuerzas militares que sirven bajo la bandera de la ONU, y pueden retirar sus tropas cuando lo deseen.
Desde 1948, la ONU ha organizado 49 operaciones de mantenimiento de la paz. Actualmente están en marcha 17, incluida la de Timor Oriental.
La poca disposición de los gobiernos a proporcionar tropas y a sufragar los gastos de las operaciones ha hecho que el número de «cascos azules» vaya en disminución. Tras alcanzar un máximo de 82.000 hombres en 1994 se pasó a 23.000 en 1997. El costo total de las operaciones bajó de 4.000 millones de dólares en 1993 -con el peso de las operaciones de mantenimiento de la paz en la ex Yugoslavia- a 1.300 millones en 1997, cifra inferior al 0,5% del presupuesto militar de Estados Unidos, según una nota informativa de Naciones Unidas.
Los Estados son también morosos a la hora de financiar las operaciones de paz. Al 30 de septiembre de 1998, los Estados miembros debían a la ONU 1.800 millones de dólares de las cuotas destinadas a estos gastos. El mayor deudor es Estados Unidos, que debe 1.300 millones de dólares por la aportación pendiente al presupuesto ordinario y a las operaciones de mantenimiento de la paz.
Al mismo tiempo que mengua la contribución de los Estados a la financiación de los «cascos azules», las operaciones de mantenimiento de la paz se hacen más complejas y largas. Antes del fin de la «guerra fría», en la mayor parte de los casos se trataba de pacificar conflictos entre Estados, mediante la ayuda para supervisar acuerdos de cese el fuego, aplicar acuerdos de paz, patrullar zonas desmilitarizadas… En cambio, ahora la mayoría de los conflictos son internos, entre partes enfrentadas dentro de un Estado, y su solución es mucho más compleja, cuando la hay. Tanto en Bosnia como en Kosovo hay que proporcionar una masiva ayuda humanitaria, promover la reconciliación, reconstruir las fuerzas de policía, la administración civil y el sistema judicial, supervisar elecciones, en suma, una vigorosa labor de reconstrucción. Para lo cual hacen falta no sólo soldados, sino administradores y expertos.
Es cierto que, como explica la ONU, los gastos de mantenimiento de la paz son muy bajos en comparación con el costo de un conflicto bélico y las pérdidas de vidas y bienes que ocasiona. Por cada dólar que los gobiernos gastaron en defensa en 1997, menos de un cuarto de centavo se destinó a las operaciones de mantenimiento de la paz. Sin embargo, la magnitud, duración y complejidad de estas intervenciones será, sin duda, un freno para la proliferación de operaciones de «injerencia humanitaria», incluso en el caso de sus más decididos partidarios.
_________________________(1) Sobre el debate en la doctrina internacionalista acerca de la injerencia humanitaria, véase el servicio 115/98: Salvador Bernal, Los derechos humanos, límite de la soberanía estatal.