Enseñanza: de la planificación al mercado
La libertad del consumidor, que es la regla en Occidente, es aún la excepción en la enseñanza. En la escuela sigue imponiendo su ley la planificación central. Pero los padres, cada vez más conscientes de sus derechos, reclaman mayores posibilidades de elegir escuela, condición indispensable para que haya efectiva libertad de enseñanza. Distintos gobiernos tratan de responder a esta demanda, como refleja un nuevo informe de la OCDE (1). Estas iniciativas alivian la rigidez de los sistemas escolares, pero todavía no se ha encontrado una fórmula definitiva para que la libertad de elección alcance realmente a todos.
Muchos países mantienen aún la zonificación escolar en la enseñanza gratuita, como norma general: a tal domicilio, tal escuela. En España, el decreto sobre criterios de admisión en centros sostenidos con fondos públicos concede tal peso a la proximidad del domicilio familiar, que en la práctica los padres no pueden elegir escuela por otro motivo, como el ideario o la calidad. Incluso se llega a establecer que sólo se puede pedir plaza en un centro por cada alumno: si se presenta más de una solicitud, se anulan todas y se escolariza automáticamente al alumno en la escuela que «le corresponde».
En Estados Unidos impera, en principio, la misma regla, aunque aquí y allá han surgido iniciativas para favorecer la elección de escuela dentro de la red pública (ver servicio 132/91). También en Francia está instaurada la zonificación escolar; pero se ha suavizado la rigidez de la ley de 1984, de modo que los centros pueden admitir alumnos de otros distritos (ver servicio 75/93).
Una aspiración extendida
Pero la gente ya no se conforma tan fácilmente con tales imposiciones. Lo muestra, por ejemplo, una encuesta realizada en Francia, de la que da cuenta Le Monde de l’Éducation (mayo 1994). Los padres hacen todo lo posible para elegir el centro educativo y el 35% manifiesta que su elección es una decisión meditada. Resulta muy significativo que una de cada seis familias elige la enseñanza privada, y también otra de cada seis escoge una escuela pública distinta de la que le correspondería por el domicilio. Unas lo logran mediante intervenciones con el director del centro (54%), otras solicitándolo por cauces oficiales (27%); los restantes esquivan la ley o, si es necesario, cambian su domicilio legal para poder acceder a la escuela deseada.
Los resultados de esta encuesta deparan varias sorpresas: el 19% de los maestros y el 12% de los profesores de secundaria escogen para sus hijos la enseñanza privada. Entre los que eligen un colegio público distinto al que les corresponde, el 40% son profesores de la enseñanza pública -que sin duda conocen bien la situación de las escuelas- y el 30%, funcionarios. Estudios anteriores revelaban que profesores, militares y asociaciones de padres de alumnos formaban el grueso de los partidarios de derogar el «mapa escolar», que establece la obligatoriedad de acudir al colegio de la zona. Esto muestra que la demanda de libertad de elección no es exclusiva de quienes sostienen una ideología contraria a lo público, sino una aspiración muy extendida, fundada en el deseo de encontrar calidad.
En efecto, los padres franceses aprecian en la enseñanza privada la mayor disciplina y la educación más personalizada (ver servicio 137/93); pero esto no significa que la consideren mejor que la pública, pues casi el 48% las equiparan (cosa que no dirían los padres norteamericanos). El 75% de los padres opinan que es la calidad del profesorado lo que marca la diferencia, y en la misma proporción consideran que dentro de la enseñanza pública hay colegios mejores que otros. Quizás por esto el 20% de los que tienen hijos en escuelas públicas desearían cambiarles de centro. En fin, es la diferencia de calidad entre una y otra enseñanza, y también dentro de la pública, lo que fomenta el deseo de elegir.
En favor de los usuarios
Para satisfacer esta aspiración, desde finales de los 80, países como el Reino Unido, Suecia y Nueva Zelanda han venido tomando medidas que suprimen la adscripción de alumnos a un centro público determinado. Los padres pueden matricular a sus hijos en el centro que deseen, con la única limitación del número de plazas disponibles. Además se fomenta la competencia entre las escuelas para lograr el favor de los «consumidores». Para ello, se vincula la financiación pública al número de alumnos inscritos.
A la vez, Australia, Nueva Zelanda y Suecia han aumentado las subvenciones a la enseñanza privada, para colocarla en pie de igualdad con la escuela pública y favorecer así la elección de los padres. De este modo, en Suecia la enseñanza privada se ha expandido notablemente gracias a la nueva política educativa y familiar de la coalición que llegó al poder en 1991. Ahora la familia puede elegir libremente la escuela, pública o privada, que desee, en su entorno o lejos del hogar, pues el municipio paga al colegio una cantidad que supone el 85% del coste medio por alumno en la ciudad donde reside. El ayuntamiento recibe del Estado parte de estos fondos según el número de alumnos escolarizados en la ciudad.
En Holanda la libertad de elección de centro es completa, y el 70% de los alumnos frecuentan escuelas privadas que son subvencionadas por el Estado en la misma proporción que las escuelas públicas. En Dinamarca, desde los años 60, se conceden importantes subvenciones a las llamadas escuelas «libres», que son controladas por los padres.
«Laissez faire» escolar
Someter la enseñanza a la ley de la oferta y la demanda tiene claras ventajas. Como ha puesto de manifiesto la reforma británica, introducir la competencia permite a las familias valorar y elegir los colegios según sus resultados, lo que estimula la calidad.
Pero el laissez faire educativo no funciona sin problemas. Los analiza Donald Hirsch, asesor de la OCDE, en un comentario al citado informe de esta organización (L’Observateur de l’OCDE, abril-mayo 1994).
En teoría, el mercado en la enseñanza dará lugar a una amplia variedad de escuelas, en la que cada familia podrá encontrar la de su preferencia. La libertad de los padres regula la oferta: los colegios más favorecidos por el público prosperarán, mientras los que no logren aceptación se verán forzados a cambiar o a cerrar.
En la práctica, como se ve en Gran Bretaña, cuando se abre la mano a partir de una situación previa de imposibilidad de elegir escuela, resulta una diversidad menor de la que cabría esperar. La razón parece ser que entonces los centros empiezan a competir por un aumento «marginal» de alumnos, en lugar de redefinirse para adquirir un estilo propio y así hacerse con un «nicho» de mercado. De modo que, en vez de surgir escuelas caracterizadas por los idiomas, o un tipo de formación moral, u otras especialidades adecuadas a las diversas preferencias de las familias, los centros rivalizan en calidad dentro de una misma configuración «clásica» de la enseñanza.
No es poca ganancia; pero Hirsch ve en ello un inconveniente. Si todos los centros compiten en lo mismo, se producirá una jerarquía en la que los de mejor reputación acabarán seleccionando a sus alumnos, y no al revés. Sin embargo, esta situación no tiene por qué darse siempre, y probablemente aumentará la variedad de escuelas a medida que se vaya extendiendo la libertad de elección. Al fin y al cabo, ese problema es propio de los comienzos, ya que los colegios, al enfrentarse de pronto con la concurrencia, no pueden arriesgarse a hacer experimentos.
Por otra parte, la libertad no se compagina con el uniformismo. No se debe olvidar que la mayoría de las innovaciones pedagógicas de este siglo han surgido precisamente en la enseñanza privada. Basten como ejemplos las escuelas Piaget o Montessori. A la larga, la pugna por ofrecer a los padres idearios atractivos y calidad tendrá el efecto de estimular la diversificación, pues cada escuela tenderá a definirse por algo especial que la haga preferible para un tipo de familias.
Los límites del mercado
De todas formas, no cabe esperar todo del mercado. Que cada familia pueda encontrar efectivamente el centro deseado es un ideal al que no cabe acercarse sin libertad de elección, pero que el laissez faire
no facilita por sí solo.
En la enseñanza la oferta no puede adaptarse a la demanda con tanta facilidad como en la producción de caramelos. Una escuela no puede cambiar de estilo ni reducir o aumentar sus aulas de un año a otro en función de una demanda variable. De ahí que los gobiernos se resistan a abandonar la planificación central: no quieren cargar con el costo económico de mantener plazas desocupadas ni con el político de dejar que algunos centros públicos cierren. Además, es preciso establecer unos mínimos, lo que exige gastos difícilmente variables. Por eso, ninguno de los tres países que han adoptado estas fórmulas permiten que las inversiones y los gastos de funcionamiento (sueldos del profesorado, electricidad…) estén en función del número de alumnos inscritos.
Se podría alegar que las disfunciones se deben a que no se ha implantado la ley del mercado hasta sus últimas consecuencias. En cualquier caso, en la escuela intervienen tantos factores inmateriales, que los mecanismos del mercado no bastan para regular la oferta y la demanda. Lo que indica que el laissez faire educativo, aunque favorece la diversidad y la libertad, no podrá dar lugar a una situación perfecta. Cosa que, por otra parte, sucede también en otros servicios. Con libre elección no todos los colegios serán los ideales para sus respectivos «clientes»: serán variados y mejores o peores. Pero esto ya es una ventaja con respecto al uniformismo.
Diversificar las escuelas públicas
Pues algo cada vez más claro es que el monopolio de las escuelas públicas en sus zonas presenta un inconveniente básico: los centros tienen un público cautivo y el presupuesto asegurado, con independencia de que mejoren o empeoren, o de que los alumnos aprendan o no. Esto ha llevado, en algunos sitios, a adoptar otro enfoque que puede sustituir o complementar al del mercado: promover la diversidad «desde arriba», especialmente en el sector público.
Muchas de las iniciativas con esta orientación se han emprendido en Estados Unidos. Se trata de hacer que las escuelas de una red pública se distingan por caracteres peculiares y que, suprimida la zonificación, cada familia pueda elegir la que prefiera. Esto exige flexibilizar el transporte escolar, dando a los alumnos cheques de autobús, como se ha hecho en Boston, en vez de organizar rutas fijas.
Además, hace falta que los padres conozcan las peculiaridades de los diversos colegios. Así, también en Boston, se creó un centro de información para facilitar la elección de escuela y tramitar las solicitudes de plaza. De este modo, en 1993 el 85% de los alumnos pudieron acudir al colegio escogido como primera opción y el 94%, al que pusieron en primero o segundo lugar.
Hirsch señala que estas iniciativas funcionan cuando participan todas las escuelas de una región y no sólo unas pocas «experimentales». También es necesario dar autonomía a las escuelas públicas, para que profesores y gerentes implanten un estilo peculiar. Pues la simple diversificación por decreto crearía una variedad artificial.
¿Servicio público o derecho?
Por lo demás, Hirsch recoge los clásicos reparos al régimen de libre elección de escuela. Subraya que este sistema trastoca la relación de fuerzas en la enseñanza, en detrimento de los proveedores y en beneficio de los usuarios. Y se pregunta si esto producirá una mejora de la enseñanza en su conjunto o por el contrario debilitará la calidad de la pública. También plantea si los intereses individuales de los padres deben prevalecer sobre las preocupaciones, más amplias, del sistema escolar público.
Aunque estas cuestiones no carecen de base, parece que parten de concebir la enseñanza como una función pública antes que como un derecho de los ciudadanos. Es ambas cosas, pero poner delante el servicio del Estado no se compagina bien con el antiguo principio de subsidiariedad, que últimamente se abre paso en la Unión Europea.
Pero no está justificado el temor, expresado por Hirsch, de que la libre elección de escuela vaya en perjuicio de la pública. Se suele aducir que así ocurre porque la escuela pública ha de ser «la casa de todos», por lo que no puede seleccionar a sus alumnos, mientras que la privada atrae a los «privilegiados» desde el punto de vista económico, social o intelectual.
Pero cuando el Estado no se ocupaba de la educación, era la iniciativa privada -confesional, en muchos casos- la que enseñaba a los pobres. Y si luego, en mayor o menor parte, la enseñanza privada ha sido para los acomodados, es porque se la ha excluido del sistema universal y gratuito de educación. A este respecto, es significativa la petición que hicieron en mayo pasado en Saint-Denis (Francia) 1.500 representantes de congregaciones religiosas dedicadas a la enseñanza. Solicitaron libertad para establecer centros en los barrios más desfavorecidos: una prueba contra el mito de que la enseñanza privada sólo acude a las mejores zonas urbanas.
Por otra parte, la selección del alumnado no es sin más la norma general en la enseñanza privada; entre otras razones, por la necesidad de «clientes» para obtener financiación, que no tiene asegurada, a diferencia de la pública.
También, antes de proclamar a la escuela pública como la pobre Cenicienta, hay que plantearse si tal vez no se ha deteriorado en muchos casos por culpa propia. Las familias tienen a su disposición una enseñanza pública gratuita que contribuyen a financiar con impuestos. Las que deciden acudir a un colegio de pago no lo hacen por el gusto de gastar dinero. Lo que ocurre es que no encuentran en la red pública una escuela que les satisfaga.
En busca de soluciones
De todo esto se infiere que una efectiva libertad para elegir escuela exige facilitar el acceso a la enseñanza privada y diversificar las escuelas públicas, y esto en beneficio también de ellas mismas. Aún se han de experimentar fórmulas para que tal posibilidad esté al alcance de todos, en particular de las familias menos acomodadas. Como señala Hirsch, hasta el momento no se ha dado con una solución global, y es preciso estudiar con atención las iniciativas que se van emprendiendo.
En todo caso, hay que partir del derecho preferente de los padres a elegir el centro educativo para sus hijos de acuerdo con sus propias convicciones. Así lo establece el artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y lo reclama el público cada vez más. Queda aún mucho camino por recorrer, pero, al menos, hay políticas en varios países que hacen mirar el futuro con más esperanza.
Libertad de elección en los dos Harlem
En el distrito escolar de Harlem Este (Nueva York), ghetto pobre donde en los años setenta la mayor parte de las escuelas cosechaban fracaso tras fracaso, la situación se ha transformado al permitirse que los alumnos de secundaria puedan escoger el centro educativo que deseen. Cada centro ofrece un programa diferente, que afecta desde el canto y el teatro a las matemáticas y las ciencias, y con estilos diferentes, que van desde clases experimentales hasta enseñanza del latín o uniforme obligatorio.
Otra novedad importante es que un mismo edificio escolar puede albergar varios centros que responden a diversas aspiraciones en materia de estudios. De este modo, también se evita las desventajas de las grandes escuelas despersonalizadas, a la vez que se multiplica la posibilidad de elección.
El primer efecto positivo de la reforma ha sido la mejora del nivel de lectura, antes catastrófico. A medio plazo ha tenido una consecuencia más importante: dar a los alumnos el orgullo de ser escolarizados en el barrio, a lo que antes se resignaban de mala gana.
El Haarlem original, una ciudad mediana de Holanda, ofrece también posibilidades de escoger, aunque en condiciones muy diferentes. Las familias pueden elegir con conocimiento de causa, de acuerdo con criterios como la religión, el carácter de la escuela y la calidad de enseñanza. Los centros se diferencian por su confesión religiosa, pero los padres, cada vez más, escogen en función del ambiente educativo más que por el culto.
Los niños de Haarlem se benefician de grandes posibilidades de elegir, ya que el sistema permite que los centros educativos sean más pequeños que en la mayoría de los países, con una media de 500 alumnos. Un hecho curioso es que esta posibilidad de escoger depende de la bicicleta. Los adolescentes de Haarlem encuentran normal el recorrer cada mañana una decena de kilómetros o más para acudir a su escuela, utilizando las excelentes pistas ciclistas de la ciudad.
Estos dos ejemplos muestran modos diferentes de respetar la libertad de elección, sobre una base común de establecimientos pequeños, y dentro de los esfuerzos que en ambos casos realizan las autoridades para mejorar la calidad de la enseñanza. Pero, eso sí, tanto en Harlem como en Haarlem la posibilidad de escoger es considerada importante por las familias.
José Manuel Cervera_________________________(1) L’ Ecole: une affaire de choix / School: A Matter of Choice. OCDE, París, 1994