Estambul. La rápida urbanización del mundo podrá ser encauzada si se aplican las directrices aprobadas en Hábitat II, la Conferencia mundial de la ONU sobre asentamientos humanos, que ha tenido lugar en Estambul del 3 al 14 de junio. Con la perspectiva de que en el año 2025 tres de cada cinco habitantes del mundo vivirán en ciudades, es necesario proporcionar vivienda y saneamiento a gran escala en crecientes aglomeraciones urbanas.
Hábitat II ha sido la última de una serie de conferencias mundiales (Río, El Cairo, Copenhague, Pekín) celebradas en esta década para formular una agenda global para el desarrollo. En la conferencia de Estambul se ha querido dar un papel más protagonista a las autoridades locales y a las ONG. De hecho, mientras que sólo acudieron 13 jefes de Estado, muchos alcaldes formaban parte de las delegaciones.
Fruto de la Conferencia ha sido la aprobación de dos documentos. El primero es la llamada Declaración de Estambul, que resume los objetivos y compromisos adoptados por los Estados miembros de la ONU para mejorar las condiciones de los asentamientos humanos.
El segundo es el programa para Hábitat, compuesto por cuatro grandes capítulos, que recogen los objetivos, principios y compromisos del plan mundial de acción y sus estrategias. Un alto grado de consenso se había logrado ya en las reuniones preparatorias (cfr. servicio 48/96, donde se resumían los principales problemas planteados en Hábitat II).
Estrategias del plan de acción
Los dos temas esenciales de la Conferencia han sido cómo lograr vivienda adecuada para todos y unos asentamientos sostenibles en un mundo en continuo proceso de urbanización. En los documentos aprobados queda patente la preocupación por las condiciones tantas veces dramáticas en que viven millones de personas, especialmente en las ciudades del ámbito subdesarrollado. Basta pensar en el déficit de infraestructuras y de servicios básicos, como los sanitarios y educativos, la inseguridad y la violencia urbana, el mal estado y la degradación del parque inmobiliario, el incremento de los asentamientos marginales, la precariedad de los regímenes de ocupación de tierras… Pero, a la vez, ambos destacan también que las ciudades son centros de civilización en los que se genera el desarrollo social y económico, y donde los pobres encuentran oportunidades para mejorar sus condiciones de vida.
A fin de mejorar los asentamientos humanos, se ve necesario coordinar las políticas de vivienda con otras referidas a la mejora socioeconómica de la población, al cuidado del medio ambiente y a la potenciación de los diferentes servicios (desde el transporte urbano a la sanidad, pasando por la creación de lugares de culto o la disposición de fuentes de energía).
Aunque el crecimiento urbano es imparable, no se puede descuidar el desarrollo de las áreas rurales, con las adecuadas infraestructuras, servicios públicos y oportunidades de empleo. Esto permitirá frenar la desmesurada emigración a la ciudad, especialmente grave en los países en desarrollo. Los tremendos problemas derivados de la concentración de la población en las megápolis se evitarían si existiera una red urbana de pequeñas y medianas ciudades.
A la hora de llevar adelante el plan de acción, la Conferencia considera que las autoridades locales son los agentes más importantes. Pero será necesario movilizar recursos financieros tanto a nivel nacional como internacional. Y contar no sólo con el sector público sino también con el privado y las organizaciones no gubernamentales para conseguir entre todos el acceso a una vivienda adecuada. Como siempre, la aplicación del plan dependerá de las posibilidades de financiación, vinculadas en gran parte a la ayuda internacional a los países en desarrollo.
Puntos polémicos de la Agenda
Como en las Conferencias mundiales anteriores, los puntos de vista y las soluciones de los países del Norte y del Sur estuvieron enfrentados muchas veces en Estambul. Los principales puntos polémicos de la Agenda de Hábitat II pueden resumirse así.
Derecho a la vivienda
Uno de los temas más debatidos era el reconocimiento del derecho a la vivienda como un derecho humano básico, a lo que se oponía Estados Unidos. El jefe de la delegación norteamericana, David Hales, insistió en que si bien no había desacuerdos de fondo respecto al objetivo de proporcionar vivienda para todos, a EE.UU. le preocupaban las repercusiones jurídicas del reconocimiento explícito de este derecho: «En Estados Unidos tenemos derechos legalmente establecidos. Si a escala internacional acordamos que existe el derecho a la vivienda, ello implica que podría recurrirse a una tercera parte en caso de violación de ese derecho. Esto podría implicar también sanciones contra un país que no esté respetando ese derecho. No deben confundirse los derechos claramente establecidos con necesidades, aspiraciones y objetivos».
Otros replicaron que era indispensable afirmar explícitamente que el derecho a la vivienda es un derecho humano. En realidad, está incluido ya en varios pactos internacionales, entre ellos la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966.
Finalmente, el derecho a la vivienda fue incluido entre los derechos humanos. Esto no significa que sea directamente reclamable ante los tribunales, pero compromete de alguna manera a los Estados a desarrollar políticas de fomento de una vivienda adecuada. «Proveer a todos de una vivienda adecuada -dice el documento- requiere la actuación no sólo de los gobiernos, sino también de todos los sectores de la sociedad, incluidos el sector privado, las ONG, los municipios y autoridades locales, así como de organizaciones similares e instituciones de la comunidad internacional».
Desarrollo sostenible
También se hizo notar el desacuerdo entre el Norte y el Sur al interpretar el significado del término armonía con la naturaleza. Los países del Sur lo entienden dentro de un desarrollo económico en el que es prioritaria la subsistencia de la persona. Los países industrializados utilizan el término ya acuñado desarrollo sostenible. Y aunque éste no tiene por qué ir unido a una determinada ideología, a veces los países del Norte lo usan en el sentido de controlar el uso de los recursos naturales de los países en desarrollo, para preservar el medio ambiente. Luego se justifica el control de la población, con la idea de que a menos gente, menos daño a la naturaleza.
Finalmente, el texto quedó así: «Los seres humanos son el centro de la preocupación por un desarrollo sostenible, que incluye una vivienda adecuada para todos y asentamientos humanos sostenibles, y tienen derecho a una vida sana y productiva en armonía con la naturaleza».
Diversidad cultural y valores espirituales
El Norte no quería incluir referencias a la diversidad cultural y a los valores espirituales, pero pudo más el Sur, que esta vez no cedió. El debate de fondo concierne a la universalidad de los derechos humanos por encima de las particularidades culturales. El documento mantiene que se debe tener en cuenta el significado «de las diversas formas religiosas, culturales e históricas», a la vez que los Estados están obligados a «proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales».
Salud reproductiva
La referencia a la salud reproductiva se discutió en los últimos días. El problema no tenía relación con el aborto, palabra que nunca se citó a lo largo de los debates. El interés del mundo desarrollado en incluir este término obedece a la política de implantar desde el Norte el control de natalidad en los países del Sur. En Europa se presenta esta política como una cuestión esencial para el avance de la mujer y el progreso, pero no hay que perder de vista los intereses internacionales en juego.
Una de las delegadas de Estados Unidos afirmó rotundamente que traía instrucciones precisas para mantener este concepto en el documento, como uno de los objetivos fundamentales. Es bastante sospechoso que un país como Estados Unidos en el que las personas sin hogar (homeless) forman parte del paisaje social y en el que hay muchos afroamericanos e inmigrantes en condiciones de infravivienda, no considerara las políticas de vivienda entre las prioridades para Hábitat. Así pues, da la impresión de que lo que realmente le preocupa es frenar la natalidad en los países en desarrollo.
Durante la Conferencia, sus campañas en esta línea fueron bastante insistentes. Así, distribuían gratis unas bolsas con el eslogan mundo sostenible=familia planificada. Un plan muy concreto, pues el dibujo era el de una familia con dos hijos. Esta propaganda agresiva a favor del control de población quedó patente en el informe aportado por Estados Unidos a la Conferencia, así como también en el informe del Banco Mundial, institución dominada por ellos.
A su vez, la delegación norteamericana era presionada por ONG estadounidenses de ideología opuesta, las feministas radicales y los defensores de la familia, algunos de los cuales vestían una chaqueta con el lema familia sostenible, como réplica al mensaje oficial de su gobierno.
Finalmente, la referencia a la salud reproductiva quedó recogida en un solo texto, que recibió la reserva de doce países, incluida la Santa Sede: «Desarrollar y realizar programas para asegurar el acceso a una completa gama de servicios de salud para las mujeres, incluida la salud reproductiva».
Familia vs. familias
Al hablar de la familia, las discusiones se debieron a la polémica, arrastrada desde la Conferencia de Pekín, de introducir el término familias, en plural, para dar carta de naturaleza a formas de familia distintas de las derivadas del matrimonio de un hombre y de una mujer. Esta era la postura apoyada por Canadá, EE.UU. y la Unión Europea, y la de Noruega, favorable a diversas formas de familia.
Para no abrir polémicas interminables que no eran el tema central de este documento, se repitió el texto de Pekín en el que se dice que «la familia es el núcleo básico de la sociedad» y que «en los diferentes sistemas culturales, políticos y sociales, la familia adopta distintas formas». En cualquier caso, «se necesita el consentimiento de los cónyuges para el matrimonio, y debe haber igualdad entre el marido y la mujer». La planificación de los asentamientos humanos, afirma también el texto, ha de tener en cuenta las necesidades de la familia y favorecer su preservación «con vivienda adecuada y acceso a los servicios básicos».
Grupos vulnerables
Entre los grupos vulnerables a los que hay que facilitar el acceso a la vivienda fue positiva la introducción de las personas con discapacidades, ancianos, refugiados, inmigrantes, etc. Los grupos más extremosos hubieran querido incluir aquí la idea de no discriminación por orientación sexual, pero no lograron su propósito.
Planificación familiar
Uno de los momentos más tensos, casi al término de las negociaciones, lo protagonizó China. El término planificación familiar sólo figuraba entre paréntesis en un texto, y en una nueva redacción parecía haber acuerdo en suprimirlo. Entonces intervino el delegado chino afirmando con contundencia que era imposible llegar a un desarrollo sostenible sin planificación familiar. China es uno de los pocos países que tienen derecho a vetar el documento final, así que después de varias horas, todos se plegaron a sus deseos. Y eso que, como es bien sabido, planificación familiar en China significa la imposición de la política del hijo único, con consecuencias como abortos forzados, infanticidio de niñas y un largo etcétera de violaciones de derechos humanos.
Inmigrantes a secas
¿Deben los gobiernos proporcionar asistencia, de alojamiento y sanidad, a todo tipo de inmigrantes o sólo a los legales? Este asunto acaparó muchas horas de debate entre dos grupos de países: los receptores de inmigración (EE.UU., Canadá) y los países de origen de los emigrantes (México, Filipinas, China, y en general, todo el Grupo de los 77). Al final se mencionó a los inmigrantes a secas. Como se dijo en la sala, los legales están más protegidos que los indocumentados y es preciso tratar también humanitariamente a estos últimos.
Los territorios ocupados
En el momento previo al cierre de la Conferencia, la delegación norteamericana dijo que había recibido instrucciones directas de su presidente de no firmar el documento si no se eliminaban dos frases referentes a la ocupación extranjera de territorios. Los textos hablaban de «combatir la confiscación ilegítima de tierras y los asentamientos ilegales en territorios bajo ocupación extranjera» y de respetar la composición demográfica y las características de las ciudades ocupadas, «especialmente de los lugares santos». Eran claras alusiones a la política israelí, contrarias a resoluciones de la ONU. Los norteamericanos alegaron que eso podía afectar al proceso de paz en Oriente Medio y que la ONU no tenía derecho a inmiscuirse en la política interna de su país. Al final, los dos textos desaparecieron.
Financiación
Por la mala situación económica de la ONU y la próxima reestructuración interna, no se concretó qué instrumentos de la ONU se encargarían de distribuir los fondos para la puesta en práctica de los acuerdos del documento.
Reservas
Sólo catorce países presentaron reservas a lo aprobado: Argentina y Guatemala entre los latinoamericanos; la Santa Sede hizo reservas a un solo punto, así como una declaración interpretativa por escrito del término familia; el resto fueron países islámicos que coincidieron en sus reservas a la salud reproductiva, a las diversas formas de familia y a la interpretación de la armonía con la naturaleza.
Blanca Loscertales es Profesora Titular de Geografía Humana de la Facultad de Historia, Universidad de Zaragoza.
María Elósegui Itxaso es Profesora Titular de Filosofía del Derecho de la Facultad de Derecho, Universidad de Zaragoza.