El debate sobre la inmigración en la UE (I)
La inmigración ha sido el tema estrella de la última asamblea de jefes de gobierno de la Unión Europea (Sevilla, 21-22 de junio). Es además el objeto de debates y reformas legales en varios Estados miembros (ver servicio 89/02) y uno de los principales motivos de interés y preocupación de los ciudadanos. Ahora que se discute cómo controlar el flujo de inmigrantes a la UE, si llegan demasiados o si hay que abrir más las fronteras, es importante conocer los datos básicos del problema. Los ofrecemos en forma de preguntas y respuestas, a partir de las estimaciones disponibles.¿Hay una oleada de inmigrantes en la UE?
La riqueza de los países de la UE, en comparación con las regiones del entorno, los hace destinos atractivos, como muestra el flujo de los que tratan de entrar sin papeles. El desembarco de ilegales norteafricanos en las costas españolas, o de albaneses en las italianas; los que emprenden un arriesgado viaje a Gran Bretaña por el túnel del Canal de La Mancha… pueden alimentar en el público la idea de invasión.
En realidad, la UE alberga relativamente pocos inmigrantes. Dentro de sus fronteras viven unos 19 millones de extranjeros. Pero, de ellos, 6 millones son ciudadanos de la UE residentes en otros países miembros. Los inmigrantes extracomunitarios son 13 millones, el 3,5% de la población (gráfico 1). Es una proporción mucho menor que la de Estados Unidos, que tiene el 6,6%.
Pero ¿no hay además muchos ilegales?
Naturalmente, nadie sabe cuántos inmigrantes ilegales hay en la UE. La Comisión Europea estima que últimamente entran de forma clandestina unas 500.000 personas al año. Pero no todas logran quedarse. En 2001 fueron devueltos casi 175.000 extracomunitarios que intentaron entrar sin permiso (datos del Alto Consejo para la integración, de la UE). España fue el país que más ilegales devolvió o expulsó (casi 95.000), seguido de Gran Bretaña (46.645); los demás oscilan entre unos centenares y pocos miles. Esto es lógico: los Estados de la periferia, en especial los del sur, son la puerta más asequible a la inmigración clandestina.
Pero la mayoría de los ilegales no son de los que se cuelan, sino personas que entraron en toda regla y se han quedado después de que expiraran sus permisos de estancia. En cualquier caso, son los menos entre los inmigrantes, y en buena parte acaban pasando al contingente de legales. En España, en el último proceso de regularización se examinaron más de 615.000 solicitudes, de las que se acogieron favorablemente el 55%.
¿De dónde proceden los inmigrantes?
El gráfico 1 muestra la distribución por regiones de origen. Son importantes los contingentes de africanos y asiáticos; pero el mayor de todos es el de europeos. El 45% (5,9 millones) de los extracomunitarios proceden de otros países del continente, Turquía incluida. De ellos, más de la mitad (3,5 millones) son de Estados candidatos a entrar en la UE (Turquía, Polonia, Hungría, las repúblicas bálticas…).
Hay que precisar, sin embargo, que la mayor parte de los inmigrantes europeos son turcos, en su mayoría residentes en Alemania desde hace años. Constituyen un elevado número de extranjeros porque, hasta hace poco, en Alemania los hijos de inmigrantes no podían obtener la nacionalidad (ver servicio 75/99).
El siguiente grupo de europeos es el de los emigrados de la antigua Yugoslavia, que se concentran en Alemania (dos tercios) y en Austria. Figuran a continuación 450.000 polacos y 160.000 rumanos. De los demás, hay medio millón llegados de países no candidatos a la UE, sobre todo rusos en Alemania y albaneses en Grecia.
La segunda región de origen es el norte de África. Casi todos los inmigrantes de esta zona vienen de tres países: Marruecos (1,2 millones), Argelia (700.000) y Túnez (300.000). En su mayoría están en Francia, que alberga al 90% de los argelinos, al 70% de los tunecinos y al 23% de los marroquíes. Otros países con importante presencia de marroquíes son Alemania, España y Portugal.
Entre los asiáticos, los más numerosos son los paquistaníes (185.000, en su mayoría residentes en Gran Bretaña) y los chinos (170.000).
¿Qué países son los preferidos de los inmigrantes?
De 1985 a 1994, la mayor parte de los inmigrantes, con gran diferencia, iban a Alemania, mientras que algunos países de la UE (Irlanda, Portugal) presentaban saldo migratorio negativo. Desde 1995 todos los Estados de la UE son receptores netos. Alemania sigue siendo el país con más extracomunitarios (5,5 millones, el 6,7% de la población), muy por delante de los siguientes: Francia (2,1 millones, el 3,5%), Gran Bretaña (1,4 millones, 2,3%), Italia (1,1 millones, 1,9%). Pero en términos relativos, Austria ocupa el primer lugar de la UE, con un 7,7% de extracomunitarios, y Alemania es segunda.
En fin, la novedad de los últimos años es que la inmigración está más repartida. Países como Portugal, Irlanda o España, que antes eran de emigración, han pasado rápidamente a la situación contraria. El año pasado, según Eurostat, precisamente los tres países citados registraron los saldos migratorios más altos de la UE (después de Luxemburgo, caso especial por su elevada proporción de extranjeros, en su mayoría procedentes de la misma UE). Así, España tuvo 6,2 inmigrantes netos por mil habitantes; Irlanda, 5,2, y Portugal, 4,9. Sin embargo, estos datos no distinguen entre comunitarios y extracomunitarios, y en Irlanda unos tres cuartos de los nuevos inmigrantes proceden de otros países de la UE.
¿Aumenta la inmigración en la UE?
En los últimos quince años, la proporción de extracomunitarios ha crecido un 50% (en 1985 eran el 2,3% de los habitantes de la UE). Pero esto se ha debido sobre todo a los venidos de los Balcanes y de Europa del este, que en sus dos tercios han ido a Alemania.
Ahora la inmigración está en alza, tras un quinquenio de descenso (gráfico 2). En la primera mitad de los años 90, los conflictos en Yugoslavia provocaron un pico del flujo inmigratorio que no se ha vuelto a alcanzar. De 1989 a 1993 la UE recibió 1-1,5 millones de inmigrantes netos por año. Después, los países impusieron restricciones que bajaron el flujo hasta 500.000 en 1997. Con el posterior repunte, en 2001 la UE tuvo un saldo migratorio de 1,05 millones, equivalente al 0,28% de la población: tasa inferior a la de Estados Unidos, que registró un flujo neto medio del 0,33% anual en los años 90.
¿Hay muchas peticiones de asilo?
En parte, la demanda de asilo es una forma de sortear las restricciones a la inmigración: al estar casi cerrada la espita de la inmigración por motivos laborales, se han disparado las peticiones de los que pretenden entrar como refugiados políticos. Pero también influye la aparición de emergencias en otros países. En la UE, las peticiones de asilo han seguido un curso paralelo al de la inmigración: alcanzaron el máximo en 1992 (672.000), cuando había guerra en los Balcanes; bajaron después, y volvieron a subir, pero menos, a partir de 1997. Han pasado de 228.000 en 1996 a 384.000 en 2001.
¿Qué países reciben más peticiones?
Alemania ha ocupado el primer lugar todos los años excepto 2000, cuando fue superada por Gran Bretaña, segunda casi siempre. Son más significativos los casos de algunos países pequeños que reciben, en proporción, muchas más peticiones: Austria, Suecia, Dinamarca, Holanda (gráfico 3). Irlanda, segunda en 2001, es una recién llegada a los puestos de cabeza: recibía menos de mil solicitudes anuales hasta 1996, y en cinco años el número se ha multiplicado por diez.
¿Cuántas solicitudes de asilo son aceptadas?
La proporción de peticiones aprobadas varía mucho, según los países y los años. Las naciones nórdicas admiten mayores porcentajes de solicitudes, como se aprecia en los datos correspondientes a 2000: Dinamarca, el 43%; Suecia, el 40%. Siguen Bélgica (33%), Finlandia (25%) y Gran Bretaña (29%). Alemania concedió el 12%; Holanda y Austria, el 13% cada una.
En general, ahora la manga es más estrecha que a principios de la década pasada, porque no hay guerra en la antigua Yugoslavia y los Estados de la UE han respondido al aumento de solicitudes imponiendo criterios más estrictos. En efecto, si se comparan los datos de 2000 con los de diez años antes, se observa que en varios países las proporciones de admitidos varían a la inversa que las solicitudes.
¿La UE necesita inmigrantes?
A la inmigración se debe el 70% del crecimiento demográfico de la UE (ver servicio 8/01). Si no fuera por ella, varios Estados miembros (Alemania, Grecia, Italia y Suecia) perderían población, y pronto se sumarían otros que tienen crecimientos vegetativos (nacimientos menos muertes) inferiores al 1 por mil (Austria, España, Gran Bretaña, Portugal). La UE tiene una fecundidad media muy baja: 1,4 hijos por mujer. En comparación, la de Estados Unidos es 2,1, justo el mínimo para asegurar el relevo de generaciones.
La UE necesita inmigrantes porque, con tan baja natalidad, la población envejece, de modo que se reduce la proporción de activos. Los inmigrantes traen sangre nueva, y su aportación a la fuerza laboral es perceptible en empleos de baja cualificación (construcción, obreros agrícolas…). Pero la UE necesita en especial trabajadores más cualificados (ingenieros, informáticos…), y para ellos no está logrando ser tan atractiva como Estados Unidos o Canadá, aunque algunos países miembros -Alemania y Gran Bretaña- tienen planes para seducirlos (ver servicios 76/00, 117/00 y 114/01).
¿La inmigración podrá detener el envejecimiento de la UE?
En el informe Social Situation Report 2002, publicado el 29 de mayo pasado, la Comisión Europea sostiene que los inmigrantes no bastarán para compensar el envejecimiento demográfico de la UE y el consiguiente descenso de la población activa. Entre otras razones, porque los inmigrantes tienden a igualar su fecundidad a la media europea. Por tanto, a largo plazo, su efecto rejuvenecedor es limitado. Por ejemplo, para que en 2050 Alemania tuviera la misma relación activos/jubilados que hoy, necesitaría recibir hasta entonces 188 millones de inmigrantes, más del doble de su población actual. Hace dos años, la División de Población de la ONU hizo el cálculo para toda la UE, y le salieron 159 millones de inmigrantes hasta 2025 para mantener el nivel de población activa (ver servicio 4/00).
Son flujos migratorios imposibles. El problema, dice el informe de la Comisión, es que las corrientes demográficas de fondo (baja natalidad, mayor longevidad) tienen una gran inercia, e influyen en la estructura de la población más que los factores externos. Por tanto, para que no subiera la tasa de dependencia (número de mayores de 65 años dividido por la población de 15 a 64 años) en la UE, que ahora es 0,24, no bastaría que se duplicasen a la vez la tasa de inmigración y la de fecundidad, aunque proporcionaría cierto alivio. Así -calcula el informe-, se puede prever que en menos de quince años, en la UE la población de 20-29 años disminuirá un 20%, la de 50-64 años aumentará un 25% y los mayores de 80 años serán un 50% más. En 2015, un tercio de la población en edad de trabajar tendrá más de 50 años.
En suma, señala el informe, «la inmigración permitirá llenar ciertas lagunas de nuestro mercado de trabajo». Pero frenar la tasa de dependencia exige poner más gente a trabajar, es decir, que crezcan las tasas de actividad de mujeres y mayores de 50 años. Eso se propusieron los Quince en la reunión de Barcelona, en marzo pasado: un objetivo concreto es retrasar cinco años la edad efectiva de jubilación, que hoy está en 59 años, por término medio. La subida de la natalidad, deseable, tendría efectos a más largo plazo.
Consejo de Sevilla: la política común de inmigración y asilo queda pendiente
El Tratado de Amsterdam (1997) señaló el objetivo de tener una política de inmigración y asilo común para toda la UE. El plazo previsto vence en 2004, y hasta ahora ha habido pocos progresos. El Consejo Europeo de Sevilla, que terminó el 22 de junio, ha tratado de hacer avanzar las negociaciones, pero no ha llegado lejos.
Ciertamente, los países de la UE necesitan alguna política común para regular la inmigración, puesto que forman un solo espacio donde rige el principio de la libre circulación de personas. El Consejo Europeo de Tampere (1999) se propuso armonizar las políticas de entradas a partir de la evaluación de las necesidades económicas de cada país; en esto no ha habido avances.
Solo se ha progresado notablemente en los controles fronterizos y en la lucha contra la inmigración clandestina, mediante la cooperación policial y los acuerdos con algunos países de origen, para que readmitan a los ilegales detenidos en la frontera.
En cuanto a las peticiones de asilo, desde 1990 rige el principio de que un demandante de asilo rehusado en un país de la UE no puede, salvo excepción, solicitarlo en otro. Pero los criterios en este capítulo varían mucho de país a país, lo que provoca la concentración de peticiones en los países menos estrictos. De ahí, por ejemplo, los actuales problemas de Gran Bretaña con los inmigrantes que quieren entrar cruzando el Eurotúnel.
El programa del Consejo Europeo de Sevilla incluía tres puntos principales: combatir la inmigración ilegal, regular la legal y armonizar el derecho de asilo.
Inmigración ilegal. La propuesta más polémica era penar con la suspensión de la ayuda al desarrollo a los países de origen que no colaborasen con la UE para frenar las entradas clandestinas. La oposición de Francia y Suecia obligó a abandonar esta medida. Se admitió, en cambio, que el Consejo Europeo pueda decidir -por unanimidad- que un país no colabora bastante y frenar la intensificación de relaciones, pero no reducir la ayuda al desarrollo.
Tampoco se aprobó crear una policía de fronteras comunitaria. Pero se adoptaron otras medidas para reforzar la cooperación en la vigilancia de las fronteras exteriores: un programa común de formación para los guardias fronterizos, revisar antes de fin de año la lista de países a cuyos nacionales se exige visado de entrada, un sistema común de identificación de visados, elaborar un marco conjunto sobre la represión penal del tráfico de personas.
Inmigración legal. No ha habido acuerdo sobre la idea de fijar en común cupos de inmigrantes. Se decidió que los futuros acuerdos de cooperación o asociación con otros países incluyan una cláusula sobre gestión conjunta de flujos migratorios.
Derecho de asilo. Se aprobó preparar para finales de año el borrador de un programa para repatriar refugiados que ya no tienen motivo para serlo, lo que afecta principalmente a los afganos. También se acordó elaborar un marco de normas comunes sobre requisitos para obtener el estatuto de refugiado y para el reagrupamiento familiar; las propuestas deberán estar antes de que termine 2003.